马岭：台湾“府院”关系对大陆的启示

大陆1982年宪法确立的是虚权元首制度，2004年通过的第28条宪法修正案对国家主席职权的修改，使国家主席拥有了部分实权性的外交权。[1]经过20多年的政治实践，国家主席在事实上已经由虚权变为实权。值得注意的是，2013年11月中共十八届三中全会宣告成立“国家安全委员会”，有专家认为“其最高负责人应由国家最高领导人担任”，该委员会“是统筹协调机构”，“属于顶层设计的一部分”。[2]笔者认为这是继2004年增加国家主席外交权后，国家主席实权化（延伸于内政）的又一重要步骤。

那么，在未来的政治体制改革中，如何调整国家主席制度，尤其是国家主席、总理与议会之间的关系，是微调还是大调？是我们宪法学者应该认真研究的问题。

台湾从九七宪改到现在，经过十几年的宪政实践，已经出现了真正的权力制衡格局，其中的府院关系变动尤其值得我们关注。虽然各国的宪政制度都可以为我们所借鉴，但台湾的宪政实践对我们有特别重要的意义，因为海峡两岸有共同的历史传承。如德政文化和君主专制的皇权思想以及“君君臣臣父父子子”的家长式观念，“无形中，国人将总统的地位比拟为皇帝，总统实权的角色，已在长期的政治社会化过程中，被一般大众视为利所当然。”“民众对总统的角色期待是一个有实权的总统，配合总统直选赋予其民主正当性，总统便难以退化为虚位元首。”[3]中国的传统政治文化不太接受虚君，皇帝大权旁落总是使国人觉得不是权力的正常状态，宰相拥有实权难免让人怀疑其权力的正当性，这样的权力极易受到非议。儒家学说强调“不在其位，不谋其政”，历史上曾经不断出现名不正、言不顺的权力，中国文化对其的评价基本上都是负面的，如“皇帝无能，宦官篡权”时宦官的形象总是令人厌恶的，“挟天子以令诸侯”的多半是奸臣（即使事实上不是奸臣，民间也要将其描绘成奸臣）。上个世纪80年代邓小平搞政治体制改革时也曾尝试过设置虚位的国家主席，但90年代后基本放弃，重新回到50--60年代“三位一体”的权力格局。[4]虽然我们不排除将来建立完全虚权的国家主席制度的可能性，即切断国家主席与总理之间的所有关系，现行宪法赋予国家主席对总理的提名权也予以取消（总理的提名权也归全国人大代表），[5]总理只对最高权力机关负责并报告工作，国家主席处于彻底超脱的地位，完全作为一个国家的象征而存在。但笔者很怀疑，这种与中国传统文化完全背道而驰的制度设计是否有生存土壤，没有文化支持的制度是难以存活的。在我们向民主制度演变的过程中，应选择各种民主政体中权力的形式和内容都较为集中统一的、而不是民主体制中权力的形式和内容相对分离的制度，以便与我们的历史有某些哪怕是形式上的连接点，我们不应完全割断自己的历史去另起炉灶。所谓好制度就是既符合民主宪政的基本原则，又符合本国国情的制度。

虽然两岸的意识形态完全不同，政治体制也有明显差异，但“府院关系”却有一些相似之处，如“君”都是实权的，只不过这种实权在台湾既体现于宪法规范层面，也存在于政治实践之中，而大陆由于政治体制改革尚在进行中，国家主席制度还没有定型。但不论大陆还是台湾，对最高行政权的监督和制约都是民主政治的基本要求，这一点台湾方面无疑已经先行一步。不论将来我们对国家主席和总理的关系做何调整，人大对他们的制约都是极其重要的（也是十分艰巨的），那无疑是我们政治体制改革的一片深水区。

一、国家主席“产生”总理

我国宪法第62条第5项规定全国人民代表大会根据国家主席的提名，有权“决定”国务院总理，学界大多认为国家主席的提名只是虚权，但笔者认为人大“决定”总理时需要“根据中华人民共和国主席的提名”，说明总理是全国人民代表大会和国家主席共同产生的。议会“决定”总理人选，意味着总理的产生具有民主性，并导致总理对议会负责；国家元首“提名”总理，意味着总理受命于国家，要对国家负责，这两方面的意义不应偏废。

1997年台湾第4次修宪，宪政体制正式改为半总统制，宪法增修条文第3条第1项规定：“行政院院长由总统任命之。”由于此次修宪时取消了立法院的同意权，因此“总统”被认为有权单独任命行政院长。[6]为什么台湾在实行民主政治之后反而不断强化“总统”的地位而不是削弱其权力？法国第五共和国为何要改变第三、四共和国的议会制而转向半总统制？[7]这是否说明宪法一旦真正实施起来，原有宪法中一些看似民主实际上却是花拳绣腿的设计实际上难以操作？在台湾，“如果以宪法原精神方式运作，总统是毫无决策权的，但在总统民选的民主正当性基础大增与兼执政党主席，总统实质上是有相当大的决策主导权，结果是总统‘有权无责’，行政院长‘有责无权’。”[8]这种行政权不由自主地向一把手集中、且行政权趋于强势的现象，是说明中国传统文化中的皇权阴云不散、还是说明国家管理确实有一些铁律是不能违背的（如行政权需要一元化）――即使是民主制度也不能违背？ 或二者兼而有之？

结合大陆的体制来看，我们现行宪法规定的国家主席与总理的关系将来是否需要改变（事实上现在已经发生了改变）？怎么改变？是保留“国家主席提名、全国人大决定”总理人选这一模式，还是其侧重点有所转移――国家主席的提名权为实权，人大的决定权为虚权（仅为程序性把关）？[9]或者借鉴台湾模式，国家主席有权独立任命总理，不必经过全国人大同意――如果采用这一模式的话，无疑极大地加强了国家主席的地位，使其成为最高行政首脑，而将总理降为国家主席的助手，国家主席与总理的关系与半总统制已比较相似。

根据大陆现行宪法，国家主席是由全国人民代表大会选举产生的（而非直选），这使他不能也不应摆脱议会的控制（理论上）。我们目前期待的是全国人大能够真正落实这一选举权，而不是给国家主席摆脱人大以更多空间，因为直选国家主席目前还是很不现实的（至于将来是否需要由全民直接选举国家主席，要看历史的进程以及形势的需要）。[10]笔者认为，以大陆的地域之广，人口之多，即使在将来是否一定要直选国家主席，也是值得商榷的，至少可以考虑采用一种过渡模式，如由选举产生的国家议会中多数党领袖成为国家主席，由国家主席任命总理，再由总理组阁；或者由各省、自治区、直辖市选出一定数量的选举人，由选举人选举国家主席，再由国家主席任命总理，由总理组阁。[11]有大陆学者提出的方案是：“国家行政执行机构是国务院。国务院总理人选由总统提名，由参议院二分之一的出席议员通过。国务院组成成员、内阁各部部长人选一半由总统提名、一半由总理提名，由参议院表决批准。”[12]

二、双首长制

双首长是半总统制的特色，台湾的府院关系有二元首长的特色，体现了最高行政权内部的一种分工。大陆的体制虽然不甚明确，但在国家主席和总理之间基本上也有类似的分工（最大的差别在于是否有议会的监督以及民主竞选）。不论是在当年毛泽东和周恩来之间，还是今天在习近平与李克强之间，都有类似的关系存在。也就是说，受中国传统文化的影响，大陆和台湾都不太可能接受英国式的虚君制，也不太可能接受美国式的总统制（国家元首与行政首脑合一），而是都存在着一种形式上的“君相”关系。

但是，为什么英美要那样设计国家元首制度？英国的国家元首是虚权的，将行政权完全交给总理，而美国干脆将总统和总理合二而一，其共同点是都简化了行政关系，使最高行政权高度集中，在最高行政权内部不搞分权――没有二元只有一元。这种体制设计以及他们几百年的实践经验说明了一个简单而又深刻的道理――行政权宜集中不宜分散。因此在权力应该高度集中的行政领域，“双首长”的设计本身就很难协调，相反极易导致扯皮推委，形成派系，增加内斗，消耗效率，因此“双首长”是否只可能存在于宪法规范层面而不太可能实践于现实之中？“事实上，‘双首长制’的国家行政权常常是一元的，亦即总统常依其政治实力与国家元首之尊，使得总理不得不听命于总统，而无行政首长之实质。”“以法国的实际运作经验，在‘非左右共治’时期，总统透过政党的运作，行政权集中于总统，总理形式上亦有行政权，但大致都沦为总统的执行长，总统的权力超出宪法所赋予，成为‘超级总统’；‘左右共治’时期，国会多数党与总统不同，行政权的运作从‘总统主治制’移转为‘总理主治制’，总统须尊重总理施政的权责，总统仅行使宪法所赋予的权力，且往往不具实质意义。因此，实质上法国总统的实际权力，在不同时期出现巨大变化。”[13]因此，法国实际上要么以总统为中心（‘非左右共治’时期），要么以总理为中心（‘左右共治’时期），行政权基本上仍然是一元化的。“双首长制”宪政设计者的“始意”就是“超级总统制”，这是“在‘多数政权制’下最常发生的运作方式”，即“在总统能掌握国会的多数情形下，‘双首长制’的总统，任命一个听话的总理，当总理与总统意见不一致时，总理不是听从总统否则就得辞职，总理成为总统的幕僚长或执行长”。[14]而与大陆同根同种的台湾所实行的半总统制，则不论立法院的选举结果如何（反对党在其中占多数还是少数），“总统”都将行政院长沦为自己的执行长，而没有出现法国式的“左右共治”。如陈水扁2000年上任时，成立了半“总统”制下的少数政府，而没有像法国那样出现“总理―总统制”。“行政院长的角色，不论在哪一位总统任内或不同的政府组成形态，往往都被称为‘总统的最高行政幕僚长’。”行政院长在实际宪政运作中并未“真正与总统共享行政权”，“反而成为执政党政策执行不佳与民调满意度下降时的‘负责人’角色。”[15]有台湾学者甚至认为，“宪改后虽形式上保留行政院，但行政院长改由总统全权任命，且进一步削弱行政院向立法院负责之关系，中央政府体制已由双元的‘半总统制’转为以总统为核心的‘总统制’。”[16]台湾的模式或许还未完全定型，将来如何发展值得我们持续地关注。[17]笔者怀疑，在幅员辽阔、人口众多、民族成分复杂、各地发展极不平衡的大陆，行政权是否需要更稳定的集中而不宜在操作中“换轨”、实行法国式的双首长制？[18]在台湾招致诸多批评的行政长官沦为“总统”的幕僚长，在大陆是否成为必要？[19]即在制度上有意将总理固定为国家主席的执行长，明确国家主席是最高行政权的决定者，总理是其执行者，以避免二元首长的摩擦，防止“换轨”导致的混乱，进而保证行政效率。[20]而半总统制的优点――“允许行政权力重心在总统和总理之间相互摆动的弹性设计，使其较总统制能够因应总统的政党在国会处于少数的问题”，[21]是否能在我国发挥出其优势，还是反而会“添乱”，尚需仔细研究和分析。

这样的模式设计当然是有风险的，它在实际上可能真正落实的是行政的高度集权，而对这种高度集中的行政权的制约却迟迟跟不上。我们现在的最大问题是对最高权力的外部制约往往太弱甚至几乎没有，让国家主席成为实权元首并不是多难的事（现实中已成事实），最难的是对他进行有效的制度监督。如果宪法将国家主席的职权和地位调整到实权的状态，那么，这一改制是否成功的关键在于能不能建立起有效的对国家主席的制约机制。在现行体制下这种制约只能来自全国人大及其常委会（将来条件成熟后还可以来自违宪审查机关和选民）。

三、双负责制

半总统制不仅包括双首长制，还包括双负责制。如在台湾，行政院长应得到“总统”与国会的双重信任，他既要对“总统”负责，也要对国会负责。

根据大陆目前宪法的规定，国务院总理只对全国人大及其常委会负责，不对国家主席负责，但这一规定是否合理，将来是否需要改变，值得我们研究。从历史上看，总理对主席负责并报告工作曾有先例，