顾昕：俘获、激励和公共利益：政府管制的新政治经济学

[摘要]管制国家的兴起是一个全球性现象。在新自由主义影响下的放松管制已经被重新管制所取代，社会性管制的地位在这一转型过程中得到了极大的强化。在此背景下，在公共选择理论基础上建立起来的旧管制政治经济学，正逐渐受到新管制政治经济学的诸多挑战。首先，管制俘获现象的实证研究成为新的学术努力重点，以探讨减少甚至防止管制俘获的制度性和结构性条件；第二，对于政府管制中最优激励机制设计的研究成为新热点，以探究强化管制对被管制者的激励效应；第三，对于管制者自身激励的研究，成为提升公共治理效能的关键；第四，重新夯实政府管制公益性的法理基础，成为法律经济学的新探索；最后，政府管制的合意性在交易成本经济学和信息经济学的框架中得到重新论证。政府管制新政治经济学的研究思路值得中国公共管理学界予以关注并加以借鉴。

关键词：政府管制、公共利益、公共选择理论、俘获、激励机制

随着经济社会发展水平的提高，政府对市场活动和社会行为加以管制（regulations，或译“监管”、“规制”）的广度和强度有所提高，是一个全球性的现象。尽管放松管制（deregulation）在二十世纪八十年代之后一度成为一股强劲的政治经济思想风潮，但在现实中，情形并非如此简单。政府管制在某些领域或某些方面的确有所放松甚至完全解除，但在另外一些领域或方面却明显强化，出现了重新管制（reregulation，或译“再管制”）的现象。

一方面，随着经济生活的日趋复杂，自由市场的制度建设本身就意味着政府对市场活动设立更多、更细致的游戏规则，这意味着经济性管制（economic regulations）并不会被完全解除，而是有所转变；[1]另一方面，随着市场活动与社会行动的负外部性有所增加，普通民众曝露在各种未知风险境况的可能性大大增加，而人类对诸多风险的认知却是有限的，[2]普通民众对诸多风险要么懵懂无知，要么惴惴惶恐，[3]因此以健康维护、安全保障和环境保护为目标的社会性管制（social regulations），又称HSE管制（即health, safety and environment regulation），愈来愈成为管制国家的最重要行动范围，其目的在于确保被管制者的行为不对社会成员（包括其员工、所在社区以及更大范围的公众）构成损害。[4]

实际上，社会性管制在政府管制中的地位从二十世纪六十年代起就开始强化，在新自由主义放松管制的大潮中，社会性管制的地位，无论从法规颁布数量上看还是从执法强度上看，不仅没有受到冲击，反而越来越强化，并超过了经济性管制的地位。[5]由此，在治理越来越重要的时代，管制国家（the regulatory state）的兴起具有必然性。[6]

新自由主义导致重新管制的兴起，这一吊诡性现象与新自由主义未能导致福利国家收缩却反而引致福利国家重建的现象，有异曲同工之妙。以社会政策为主要研究领域的政治学学者将有关后一个现象的研究称为“福利国家新政治学”。[7]

有鉴于此，再考虑到政府管制政策的制定和实施涉及到诸多政治、经济与社会因素，本文将新自由主义全球化背景下有关重新管制兴起的新管制理论，称为“管制国家新政治经济学”（new political economy of the regulatory state）。重新认识政府管制中的俘获问题、激励问题和公益性问题，成为这一学术潮流的三大研究课题。本文对这一学术潮流加以综述，以期为中国管制研究的成熟提供一定的借鉴。

一、超越公共选择学派：规制国家的合意性

管制国家新政治经济学之“新”，是有别于传统的管制政治经济学之“旧”。旧管制政治经济学是在公共选择理论的传统中得到发展的。众所周知，公共选择理论有三个学派，即芝加哥学派、弗吉尼亚学派和布鲁明顿学派，分别由三位诺贝尔经济学奖获得者乔治∙施蒂格勒（George Stigler）、詹姆斯∙布坎南（James Buchanan）和埃莉诺∙奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）为领军人物，且分别以三个相互关联但重点有别的理论为代表，即俘获理论、寻租理论和自我治理理论。

公共选择理论针对的是所谓的“管制公益性理论”（public interest theories of regulation）。据公共选择学派学者认为，管制公益性理论不仅认定政府管制者的目标是公众利益的最大化，而且也判定政府管制的实施能够实现公众利益的最大化。

然而，依照芝加哥学派俘获理论的分析，“公众利益”是一个虚无缥缈的概念，而在现实世界中，政府管制者不仅有可能被管制对象（尤其是大企业）所俘获，[8]并且极有可能对管制的目标受益者（尤其是消费者）带来意想不到的负面影响。[9]

依照弗吉尼亚学派寻租理论，特殊利益集团通过合法游说活动对包括管制在内的公共政策的制定施加影响，导致管制政策有可能成为寻租的结果，而寻租对经济活动造成了严重的扭曲。[10]

依照布鲁明顿学派自我治理理论，社群机制在某些特定的条件下能够在公共物品的提供和负外部性的抑制上发挥有效的作用，这其中有效的自我监督和管制对于社群治理的成功至关重要，因此政府管制的广度和力度值得重新考虑。[11]

无论其研究重点和角度有何差异，这三个理论的共识是，将政府管制者（或更广义的国家行动者）假设为自我利益而非公共利益的最大化者，更有利于对现实世界中政府管制的必要性和可能性进行实证研究。基于这样的理论假设，无论从决策过程还是从实施过程来看，政府管制极有可能并不会带来公众广泛利益的最大化，而是俘获者或管制者自身利益的最大化。因此，公共选择学派的诸理论又被称为“管制的私意性理论”（private interest theories of regulation）[12]

尽管公共选择学派对管制研究产生了深刻的影响，尤其是推动了放松管制或解除管制的浪潮，[13]但市场失灵毕竟普遍存在，而罗纳德∙科斯（Ronald Coase）提出的通过清晰界定权利、降低交易成本和诉诸法律裁决来解决外部性争议的市场化之路，即所谓“科斯式讨价还价”（the Coasian bargaining），依然会在现实世界中遭遇许多障碍，其适用性受到限制。[14]

事实上，即使是接受公共选择理论思想的不少经济学家，也不一定拥抱解除管制的思想，他们也能从其他理论视角论证政府管制的必要性和合意性。近年来长期雄踞经济学家全球综合排名首位、哈佛大学著名经济学家安德烈∙施莱佛（Andrei Shleifer）就是一个典例。

一方面，施莱佛承认解除管制在很多经济领域的重要性。他参与的一项跨国性研究通过计量分析证明，市场准入管制越重的国家，腐败程度越高，非正式经济的比重也越高，因而管制的公共利益理论遭到质疑，管制的公共选择理论得到支持；[15]就其专长的金融管制，施莱佛强调由国家制定规则、但规则执行交由私人机构来实施是社会控制市场的最有效战略。[16]

但另一方面，施莱佛与其合作者以法律诉讼和行政管制的比较成本分析为基础，论证了政府管制的合意性。依照这一分析，尽管在外部性争议中的受损者可以通过诉讼来寻求补偿，但法院的裁决具有滞后性、被动性和事后性，而与之相比，政府管制则具有时效性、主动性和预防性，因此政府管制比法院诉讼更有效率，也会带来更大的社会合意性。[17]

此外，施莱佛等进一步论证，由于诉讼有风险，对于风险中性或厌恶型当事人来说，依赖于法院诉讼来解决外部性问题存在着广泛的失灵，无法带来社会回报高于私人回报的境况，因此以行政性手段为核心的政府管制对于社会来说是合意的。[18]

二、新管制理论：重新找回公益性

政府管制的合意性不仅能从理论上得到有力的解释，而且在现实中，政府管制也普遍存在，其在社会经济生活中所扮演的角色也越来越重要。在这种背景下，超越公共选择学派的各种新管制理论应运而生。新管制理论百花齐放，视角多样，内容丰富，论域宽广。限于篇幅，本文无法详尽评述，只能依据其与中国管制研究的相关性，择其要者加以简要陈述。

新管制理论的很多成果可以归为两个方面：一是关于管制政策的决策研究，即政策制定受什么意思影响，以及如何消除对社会不利的影响因素；二是关于管制政策的执行研究，即政府管制如何对被管制者产生效力以及管制者如何有更大的积极性以有效地执行管制政策。本节先讨论属于前一类的两个研究方向。

（一）“后管制俘获学术”的出现

管制俘获理论自二十世纪七十年代诞生以来，[19]就成功地俘获了国际学术界的普遍关注，但令人诧异的是，有关管制俘获的实证研究却长期没有取得与其理论知名度相匹配的进展。事实上，即便是管制俘获理论的首创者之一、法律经济学运动的推动者理查德∙波斯纳（Richard A.Posner），当年也承认管制俘获的实证研究不系统。[20]

尤为重要的是，尽管管制俘获现象毫无疑问是存在的，但同样毫无疑问的是，在不同的国家、地方、时间和领域，俘获并非以同等的方式影响着所有的政府管制。那么，如何度量管制俘获的程度？管制俘获的决定因素是什么？如何能将管制俘获侦测出来，并尽可能地加以节制（即便不大可能消除）？如何建立适当的制度以防范（即便不能杜绝）管制俘获？对这些重要问题的回答，催生了所谓的“后管制俘获学术”。[21]

2008年，在金融海啸爆发的大背景下，一群美国学者在哈佛大学所在的麻省剑桥组建了一个非营利性组织，以诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯∙托宾（James Tobin）的姓氏命名为“托宾工程”（The Tobin Project），开始致力于推动对管制俘获的跨国性和跨学科性实证研究，并开始陆续发布其研究成果。[22]

后管制俘获学术的基本发现是，管制俘获既可以加以诊断，也可以加以管控，甚至可以加以预防。管制俘获可以分为两种，一种是立法俘获（legislative or statutory capture），即管制政策制定在很大程度上代表了被管制者的利益；另一种是代理俘获（agency capture），即作为代理人的管制者在管制过程中被其管制对象俘获。

管制俘获诊断的关键在于辨识行业特殊利益与超行业一般利益之间的差别，并且基于管制对被管制行业中龙头组织的潜在或实际的有利影响，来确认管制俘获的可能性和存在性。[23]对于管制俘获的管控和防范，除了传统的司法审查和媒体监督之外，社会组织的监督（尤其是消费者组织及其赋权运动）、多样且独立专家的培育以及负责管制公开性与问责性的专设行政机构，都是制度建设的重点。[24]

例如，美国联邦政府设立了白宫信息与管制事务办公室（White House Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA），对诸多领域（包括高速公路安全、医疗、国土安全、移民、能源、环境保护和教育等）的政府管制机构进行监管，