刘承礼：当代中国地方政府行为的新制度经济学分析

摘要：经济与政治体制双重变革下中国地方政府行为的变迁实践为新制度经济学理论在中国的传播及应用提供了难得的试验场。本文探讨了当代中国地方政府行为的变迁路径，以及中国地方政府对财政体制改革分权化和政治体制改革公共化的拟合程度。研究表明，即使新制度经济学在中国地方政府行为研究中的解释力是可观的，但其理论仍然需要结合中国实践予以适当的修正。

关键词：地方政府行为；经济与政治体制；新制度经济学

一

新制度经济学在西方世界由兴起到步入主流不过区区几十年，而引入我国并为国内热衷于制度分析的同仁奉为圭臬也只是从1980年代中后期才开始的，它的魅力并非来自什么新的研究对象和方法，而是用占主流地位的新古典经济学的分析方法去重拾早已为新古典经济学所抛弃或假定不变的前提――制度。对中国地方政府行为的变迁而言，为什么制度分析是适用的，这恐怕要归功于改革开放以来中国的经济与政治体制经历了可圈可点的变革。正是因为制度变革的广泛实践，才为新制度经济学在我国的传播及应用提供了难得的机遇。

（一）地方政府行为的制度化与制度化的地方政府行为

在中国，改革开放之后的地方政府获得了计划经济体制时期高度集中于中央政府的经济管理权和财政收支权①[其实在改革开放之前的计划经济体制时期，中央与地方之间的关系也几经放权和收权的循环，但始终未能跳出"一放就乱，一乱就收，一收就死"的周期律，这里固然有国家战略导向和高层决策者的主观偏好等原因，然而，更重要的症结似乎在于这三十年间，即使是中央向地方放权，地方政府获得权利的方式也只是被动的、不可持续的，根本没有也不可能制度化]，前者由自上而下的国有企业改革所赐，后者则通过财政体制改革而实现。无论是国有企业改革还是财政体制改革，都直接或间接地带有分权改革的迹象。分权导向的改革是市场化改革的基本特征，地方政府正是在分权导向的改革中产生了自主行为的积极性，这些行为具体化为扩大投资规模、争相招商引资、提供公共服务等。不过，随着财政体制改革和行政管理体制改革的推进，这些行为会发生一系列的重心转换。作为适应市场化改革的主要行为主体之一，地方政府越来越主动创造并遵循某些行为规则（即正式或非正式制度），这不仅是其顺应市场经济规律的明智举措，而且是减少市场经济活动摩擦力的自然反应。市场是一种制度，而制度决不仅仅只有市场①[青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001年版，第1～2页]，因此，融合于市场化改革过程中的地方政府，其行为带有制度的某些特征。

之所以说地方政府行为在市场化改革条件下具有制度化的倾向，我们认为，大致有如下几点原因：（1）地方政府在市场化改革中的行为动力是内生的，它受到中央与地方财政关系调整的重要影响，也服务于中央政府关于市场化改革的政治动员，其行为一经形成便致力于维护市场经济秩序；（2）市场化改革中的地方政府行为受制于特定地区的资源禀赋和技术条件，即使面临同样的中央政策和国际环境，其行为方式仍然取决于地方政府的特殊性，这不仅满足路径依赖的假设，而且也符合中国的实际；（3）改革开放三十年的实践证明，地方政府对市场化改革和制度变迁的推动作用是显而易见的②[有学者使用个体主义的成本-收益分析法证明了地方政府的介入使得渐进式改革得以平稳推进，并能以较低的摩擦成本加快我国的市场化进程。参见杨瑞龙、杨其静《阶梯式的渐进制度变迁模型――再论地方政府在我国制度变迁中的作用》《，经济研究》2000年第3期]，地方政府行为在打破制度均衡、促进制度演进的同时也制度化了自身，因为地方政策法规和行为准则的出台实际上已经宣告了地方政府是制度的主要供给者和当然接受者。

如何理解制度化的地方政府行为呢？这可以从改革开放以来中国地方政府行为所经历的变化中得到回答。地方政府行为的变迁路径受很多因素的影响，而最大的也是最直接的影响因素莫过于中央与地方财政关系的调整。如果将过去三十年的财政关系调整历程划分为三个不同的阶段，那么在各个阶段上，地方政府的行为会表现出较大的差异。在1980年代的财政包干制时期，地方政府获得了财政收入的"剩余索取权"，其经济性投资明显处于主导地位，各地通过扩大自主投资规模和提供税收优惠等财政竞争手段竞相获得外部资金的方式，与当时尚不能称之为微观经济主体的企业组成利益共同体，一起融入到提高地方经济增长率以获取更多的财政收入的热潮之中，与此同时，地方政府直接参与微观经济活动所带来的地方封锁和地方保护主义严重地阻碍了全国统一市场的形成。1994年实行分税制改革后，中央通过税种税率的调整重新将财政收入的大头集中到中央政府手中，而地方政府则在这次改革中部分地失去了财政包干制时期推动地方经济发展的动力，地方政府在市场化改革中的作用亟须重新定位与转型，即地方政府从财政包干制时期的经济主体逐步转化为分税制时期的服务主体。

随着公共财政体系建设在党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中得到全面部署，地方政府工作的重点将不再是从事带有经济性质的投资活动，而是更加关注民生建设。正是中央与地方财政关系调整所内生出的激励与约束机制推动了地方政府行为的变迁，使得这种变迁具有了制度化的特征。

（二）嵌入地方政府行为的产权制度变革

在党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》之前，中国各级政府在制度上的建设是试验性和渐进性的，当然在这十几年间，中央政府向地方政府分权还是取得了很大的效果，激励、硬预算约束、竞争机制被引入到经济和政治生活中来③[参见钱颖一《中国市场化过渡的制度基础》，载胡鞍钢主编《中国走向》，浙江人民出版社2000年版，第170页].1994年以后，包括国有企业改革、金融体制改革、要素市场改革在内的改革体系日渐形成，所有这些改革都是围绕产权制度改革而展开的。如果我们把产权制度改革理解为权利束的重新组合与重新配置的话，那么地方政府显然先是从中央政府那里获得了经由变革的权利束，进而将其有选择地下放给了微观经济主体，主要是企业。实践证明，给予地方政府以产权似乎并非中央政府的恩惠，而向企业分权也不是地方政府的"良心发现"，其准则在于产权应该以最有效的方式配置给最佳主体，三十年来，中央政府向地方政府分权和地方政府向企业放权大致体现了这种行为逻辑。值得说明的是，这种两次分权改革的划分不是绝对的，在1980年代中央政府向地方政府下放经济管理权和财政收支权时也对企业进行了放权，而在1994年以后，地方政府向企业放权的同时，中央政府对地方政府的分权也在一定范围内得以进行。

在两次产权制度改革过程中，地方政府的角色始终是双重的：一方面，地方政府对中央政府的依附性将长期存在，主要原因是中央政府从来没有也不会放弃地方主要官员的人事任免权①[周黎安博士从经济利益和政治利益两个方面来解释地方政府的行为动机，他认为地方官员在考虑竞争利益时不仅需要计算经济利益，而且还要计算晋升博弈中的政治利益，两者总合才构成对他们行为的激励。参见周黎安《晋升博弈中政府官员的激励与合作》，《经济研究》2004年第6期]；另一方面，地方政府在改革中本能地结合本地实际调整和重新理解中央政策，以推动地方经济发展并从发展了的地方经济中获得经济和政治利益。为什么会出现这种双重角色的地方政府呢？问题的关键在于两次产权制度改革都没有赋予产权主体以完整的产权，或者说，三十年来的分权改革是不彻底的②[彻底的分权和彻底的集权没有现实意义，分权和集权在古今中外都是力图达到均衡状态，因为分权和集权的优点和缺点并存，同时影响因素也复杂多样].分权改革的不彻底性造成了地方政府、进而企业对权利的拥有是不完备的，这种不完备的产权结构导致了一系列与市场化改革方向不一致的现象，表现为地方政府职责不清、政企关系很难理顺，等等。在改革初期，具有经济管理权和财政收支权的地方政府充当微观经济主体从事市场经济活动，既是出于增加地方财力的需要，又是地方政府官员积累政治资本的途径，无论哪种结果都会为他们带来权力增量。因此，地方政府会最大限度地扩大投资规模，造成投资过热，从而给宏观调控制造障碍③[郭庆旺、贾俊雪：《地方政府行为、投资冲动与宏观经济稳定》，《管理世界》2006年第5期]，有学者将其总结为以增长为取向的地方政府行为④[王：《增长取向的适应性调整：对地方政府行为演变的一种理论解释》，《管理世界》2004年第8期].市场化改革后，地方政府拥有的企业管理权通过国有企业改革的深入逐渐移交给了微观企业，地方政府即使还有财政激励所派生出的投资冲动，但由于不再享有直接控制企业以进行大规模投资的能力，它们的职能面临着重大的转变，这为地方政府配合中央政府进行宏观调控和为地方经济活动提供公共服务提供了可能，市场化改革以来地方政府的公共化倾向便是这种机制作用的结果。

（三）交易费用理论在地方政府行为变迁分析中的适用性

虽然交易费用理论的提出和完善不是科斯一人的功劳，甚至关于交易费用的概念都不是由他总结出来的，但无可否认，该理论却在他的著名论文《企业的性质》中得到了淋漓尽致的应用。作为资源配置活动，无论价格机制还是等级机制，都是有成本的，这种因执行价格机制或等级机制而产生的成本就是所谓的交易费用，通过交易费用大小的比较来决定资源配置的最佳方式，即企业或市场，这是科斯为新制度经济学的理论分析所贡献的知识增量。虽然运作形式不同于企业或市场，但地方政府在自身运行和与外界发生经济或政治关系时，也会交错使用价格机制和等级机制并产生上述交易费用，特别是在经济与政治体制双重变革的条件下，地方政府行为变迁的动力和方向更可以用交易费用理论加以解释。

因此，研究地方政府行为变迁的命题便转化成地方政府为使交易费用最小化进行了何种努力⑤[本文将交易理解为制订、执行和监督契约所进行的社会经济活动，而交易费用则是发生在保证契约从缔结到终止正常运行的所有实际的和潜在的成本支出].

与自然人的行为相比，负有多种使命的地方政府的行为更具多样性。在中国，地方政府既是中央政府利益在地方上的代表，又要从地区经济与政治利益出发来安排自己的经济与政治行为。利益的多重取向决定了中央与地方之间的关系不可能是纯粹的上行下效，而是附加各自利益函数的多重博弈。在博弈过程中，地方政府虽然拥有更多的现场决策信息，但是改革的主动权却始终掌握在中央政府手中，为了取得中央政府的政治信任，地方政府的所有决策都被要求遵守中央政府的大政方针政策，否则会产生可置信的经济与政治惩罚成本，它们构成地方政府承担的交易费用Ⅰ；不仅中央与地方之间存在长期的博弈关系，而且地方政府各层级之间也在一定程度上复制了中央与地方的关系，因而纵向的地方政府之间也有相互摩擦的成本，同时横向的地方政府之间由于经济利益等原因会倒逼出地方封锁和地方保护主义等反市场行为，这些实际的和潜在的损失被统称为交易费用Ⅱ；地方政府与公有制企业或非公有制企业之间存在着或多或少的联系，在改革开放之初，公有制企业无论在数量上还是在质量上都占绝对优势地位，地方政府包揽了公有制企业生产经营活动的几乎所有职能，政企不分给地方政府带来了沉重的负担，随着市场化改革的引入和国有企业改革的推进，政企分开取得了实质性的进展，地方政府决策的信息需求量大为减少，由此减小了相应的交易费用Ⅲ；在地方政府的职能逐渐被还原为主要给地方居民提供基本公共服务后，地方政府为搜集公共需求信息、筹集公共服务资金和监督公共服务完成质量的成本应运而生，这些成本被纳入到交易费用Ⅳ；此外，地方政府还部分地承担着教化社会民众以增强社会诚信度的任务，由此产生的支出列为交易费用Ⅴ。可以说，存在多少与地方政府发生联系的行为主体，就有多少种交易费用发生，这些交易费用的叠加便成为影响地方政府行为的主导力量。三十年来，中国地方政府行为的变迁基本上是沿着使上述交易费用最小化的方向前进的。正是这种力争交易费用最小化的行为变迁方式，使地方政府顺应并推动了市场化改革，同时又主动地进行了政府机构改革和政府职能的转换。

（四）制度变迁理论与地方政府行为的变迁

制度变迁理论在新制度经济学里被用来解释制度从均衡到非均衡，