李珍 黄万丁：城镇职工基本养老保险个人账户向何处去

摘要：城镇职工基本养老保险中的个人账户虽然是效率理念的产物，但已经被过去20年的实践证明是个无效的制度。如果继续将个人账户放在基本养老保险制度的框架内，无论做实还是实行名义账户都不解决问题。本文认为，关于个人账户问题的思考必须以明确个人账户不是保险，更不是社会保险为理论前提，彻底的改革必须将个人账户从基本养老保险中分离出来建成自愿性的个人养老储蓄制度，如此“共有私有”产权明晰，“政府、社会和个人”责权分明，同时可在供给侧改革背景下带动以全民为保护对象的多支柱老年收入保障体系优化发展。

（中国人民大学，北京 100872）

［摘  要］城镇职工基本养老保险中的个人账户虽然是效率理念的产物，但已经被过去20年的实践证明是个无效的制度。如果继续将个人账户放在基本养老保险制度的框架内，无论做实还是实行名义账户都不解决问题。本文认为，关于个人账户问题的思考必须以明确个人账户不是保险，更不是社会保险为理论前提，彻底的改革必须将个人账户从基本养老保险中分离出来建成自愿性的个人养老储蓄制度，如此“共有私有”产权明晰，“政府、社会和个人”责权分明，同时可在供给侧改革背景下带动以全民为保护对象的多支柱老年收入保障体系优化发展。

［关键词］城镇职工基本养老保险；个人账户；统账分离

［中图分类号］C913.7   ［文献标识码］A   ［文章编号］1008-9314（2016）05-0049-06

［收稿日期］2016-08-13

［基金项目］国家社会科学基金重点项目“建立公平可持续的老年收入保障体系研究”（15AJL012）阶段性成果；中国人民大学“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”专项经费支持；中国人民大学2015年度拔尖创新人才培育资助计划成果

［作者简介］李珍，中国人民大学社会保障研究所教授，博士生导师，所长；黄万丁，中国人民大学社会保障研究所博士研究生。

一、问题的提出

中国的城镇职工基本养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成。它在所有制上是一个共有和私有混合的制度；在财务机制上是一个现收现付和基金积累混合的制度；在责权关系上是一个受益确定和缴费确定混合的制度。参保人员离退休后，基础养老金取决于既定的计发公式，个人账户养老金取决于本利和的多寡和设定的计发月数。经过30年的探索、建立与发展，而今该制度是企业部门最重要的老年收入保障制度，并且是城乡居民和机关事业单位雇员基本养老保险制度的蓝本和参照系。

自1995年以来，城镇职工基本养老保险的个人账户一路坎坷却仍是问题丛生。制度建立之初，个人账户即因无共济性和存在诸多风险，招致了一些批评，近年来，因责权不清、空账运行、收益低下等问题，个人账户给政府带来的社会舆论压力越来越大。2013年，党的十八届三中全会一改坚持多年的“做实个人账户”的提法，提出要“完善个人账户制度”，其意已超出“账务空实”的局限而上升到了需要讨论制度定位的高度和全局上。为实现“建立更加公平更可持续的社会保障制度”的目标，我们认为完善个人账户的改革应以优化全民老年收入保障体系而非仅仅是职工基本养老保险制度为落脚点。本文从制度的历史演变和现实困境出发，在评析主流关于完善个人账户观点的基础上，回溯基础理论，提出统账分离的观点以促进个人自愿性养老储蓄制度的发展。

二、制度演变及其现实困境梳理

企业职工的养老金制度在计划经济时期是“企业-国家保险”。随着经济体制改革的不断推进，制度在20世纪80年代末逐步过渡为“社会养老保险”，并于1993年党的十四届三中全会正式提出“社会统筹和个人账户相结合”的制度模式，财务机制上实行现收现付和基金积累相结合。个人账户产生的时代背景，国内而言，“效率优先、兼顾公平”在20世纪八九十年代是我国分配及再分配领域的主流价值观，国际而言，肇始于20世纪70年代中后期的私有化浪潮对我国多领域的改革产生了深远影响。自上而下的改革希望通过建立“多缴多得”的个人账户，强化个人责任意识、提高制度的激励性，同时为抵御人口老龄化的压力进行养老储备。

1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号），明确按照“统账结合”模式进行改革试点。基于6号文推荐的两个不同的实施办法，虽然个人缴费比例大多为3%，但各省市确定的个人账户规模却有悬殊，其中三分之二以上的省市地区选择了比例为10%及以上的大账户模式。1997年，国务院颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号），从缴费比例、个人账户规模、养老金计发办法三个方面统一了制度，至此，“统账结合”的制度模式正式确立。2005年，为扩大制度覆盖面并解决“统账结合”模式在实践中出现的一系列问题，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号），该文对计发办法进行了重大调整，且在26号文的基础上进一步缩小个人账户规模并规定全部由个人缴费形成。自此，“统账结合”模式的基本参数稳定至今（表1）。

表1  个人账户相关参数变迁（1995-2005）（略）

和制度模式渐趋稳定相伴，近年来，个人账户招致批评亦越来越多，如表2所示，这些批判主要聚焦于两个问题：首先，个人账户空账规模越来越大。2007年年底，个人账户空账规模还只有1.0957万亿元，但到了2014年年底，空账规模已经达到了3.5973万亿，年均增长速度达18.55%；其次，个人账户计息率极低。空账运行的个人账户基本是参考一年期存款利率计算利息的，而多年来，该利率的平均水平尚不足3%。在此两个现象背后，个人账户的现实困境至少可归纳为三个方面：第一，从微观来讲，经济性严重不足。长期储蓄资产被计以低息，不仅使个人资产的保值增值权利受损，更是极大地拉低了养老金替代率的水平。第二，从宏观来讲，社会福利损失严重。由于基金计息率远低于实际工资增长率和人口增长率之和，强制性个人账户的社会福利效应是“有人受损，但无人获益”。第三，从责权关系来讲，政府、社会和个人责权不清。一方面，本应由政府承担的转制成本通过挪用个人账户、保持高费率等转嫁给了参保人；另一方面，个人账户有余时权益归个人，个人账户不足时责任归社会统筹；再一方面，政府“确保”使得其责任边界在福利民粹的推动下不断扩大，同时，搭便车等个人行为大量滋生。

表2  个人账户相关参数情况表（略）

三、理论争鸣及相关实践路径评介

虽然现实困境近十几年才渐趋严重，但基于理论的学术争鸣从20世纪80年代就开始出现了。至今的近30年时间，关于个人账户的讨论大致可分为两个阶段：20世纪80年代末到2002年，要与不要以及规模大小的讨论；2003年以来，财务空实以及规模大小的讨论。

早期的争论主要围绕是否需要以及引入后规模如何的问题展开。根据宋晓梧先生的回忆，制度设计之初，“体改委受世界银行的影响主张应该搞个人账户，劳动部则受国际劳工组织和国际社会保障协会影响，反对个人账户。双方僵持不下，最后中央决定在社会统筹的基础上引入个人账户”。［1］正是由于不同部门及相关学者意见分歧太大，1995年6号文给出了两个不同的实施办法，“办法一由体改委提出，主旨是大个人账户、小社会统筹，办法二由劳动部门提出，设计原则是大社会统筹、小个人账户”。［2］虽然当时选择大账户模式的省份更多，但基于以下两个背景，1995年之后的十余年时间个人账户规模不断缩小：现实原因是个人账户难以做实，时代背景是自2002年之后公平的理念逐渐在再分配领域占据主导。

随着做实的失败和空账规模越来越大，近年来关于个人账户何去何从的争鸣主要围绕“空账还是实账”展开。虽然郑秉文教授在21世纪初即认为“名义账户制是我国养老保障制度的一个理性选择”，［3］并为此进行了大量的国际经验介绍，但在2013年之前，只有少数学者支持名义账户制。［4］与之对应，主张做实个人账户的观点几乎主导着社会舆论。［5］［6］［7］［8］［9］及至十八届三中全会改提“完善个人账户制度”，郑秉文教授又开始大力宣传名义账户制，［10］此主张一方面得到了部分支持，［11］［12］但同时仍招致了大量反对。［13］［14］［15］［16］总结这些研究，我们发现：（1）同样是支持做实个人账户，大部分的观点其实是在批评“空账”，只有少数学者如郑功成、王延中是以捍卫体现互助共济精神的现收现付制为基础进而主张“做小做实”个人账户；（2）同样是支持名义账户制，郑秉文更多的是基于制度机理，其他人更多的却是基于难以做实的现实困难；（3）同样是反对名义账户制，申曙光、鲍淡如是基于实行名义账户制仅仅是将债务向后移动，杨俊更多的却是基于名义的大账户或全账户会有损社会养老保险的互助共济；（4）支持名义账户制的郑秉文，其观点的具体内涵亦从早期“做空个人账户”向近年的“做大做空个人账户，甚至是全账户”转变。

虽然在政策层面“做空还是做实”仍是当前欲回答的首要问题，但我们认为如果不改变制度结构，无论做空还是做实都是有问题的。

（一）做实个人账户的艰难实践

为解决空账问题，2001年，辽宁开始做小做实个人账户并完善基金投资运营的试点工作，此后，经三次扩面，做实试点的省份最终变成13个。做实个人账户虽然符合制度设计的初衷，但步履维艰之下做实的比例一再下降，2001年确定的是8%，此后到2004年下降为5%，到2006年及之后再下降为3%。到2013年年底，13个省份做实的总金额占其总记账金额的比例已经只有21.22%。2009年，采用“补缺口”模式的辽宁省又开始了统筹基金向个人账户基金的借款，至此，做实个人账户在实践上宣告失败。2010年，当年颁布的《社会保险法》更是回避个人账户做实问题，至此，做实个人账户在政策上开始动摇。

而今回顾做实试点的艰难实践，可以说其失败是难以避免的。第一，做实个人账户必须以清偿转制成本为前提。个人账户资金不被挪用首先有赖于社会统筹部门能实现收支平衡，这就必须以厘清、补偿转制成本为前提。但现实是，不说有无能力偿还，甚至连转制成本的规模都越来越糊涂；第二，做实个人账户需要一个与之匹配的基金管理和决策制度。当前管理上高度分散、投资策略上严重保守的体制机制并不能保证做实的个人账户资金“安全且能实现保值增值”；第三，实账运行的个人账户制度作为强制性的私人养老金在中国缺乏现实基础，要保证个人账户的投资收益率大于或等于“生物回报率”实在太难。

（二）实行名义账户制的现实困境

名义账户制即缴费确定型的现收现付制。在本质上，现行制度就是一种“准名义账户制”或者说“名义账户制的变形”。我们认为如果将这种准名义账户制改为名义账户制，其实质并无突破，但其带来的问题却有很多：

第一，实行名义账户制会破坏制度的预算约束。