汪利娜：中国城市土地所有制研究

土地是人类生存与发展之本，迄今为止的世界史反映出来的社会矛盾几乎都与土地之争相关。土地归谁所有是国家与民众的头等大事。土地所有制是一定社会经济条件下对人们土地拥有形式和内容的规范，主要表现为对土地所有者选择和排它行为的承认和制约。本文将侧重于土地制度与人们的社会经济行为的分析。土地所有制属上层建筑，是更宏观的社会意识形态和政治体制的集中体现，并可对社会经济表现出极其强烈的推动力或破坏力。开篇数语，足以让任何有责任感的政府和学界重视中国的土地所有制问题及其变革。

城市化是中国与世界发达国家发展道路最相似的一个特点，中国现代社会经济的发展正以城市为中心辐射开来。城市化使人类在现代文明和技术条件下最充分使用着土地资源，不仅是生产力集约化、高效化的典范，也代表了中国未来社会经济发展的主流和方向。所以，在中国由传统计划经济向社会主义市场经济的转型期，城市的土地所有制的变革既是重要的经济课题，又是不可回避的社会政治问题，尤其值得我们慎思。

一．中国城市土地所有制的演变与成因

人们常说历史是不可逆的。因为，哲学认为存在不能复制，自然科学认为时光不会倒流，经济学则认为成本是不可接受的。任何一种土地所有制都是多种社会政治、经济和环境因素系统演化的结果。经几十年时空运行而形成的中国土地所有制，肯定有其存在的合理性，当然也是问题多多，改革首先我们要从经济学角度弄清中国城市土地所有制的“历史成本”。

第1节： 城市土地公有制的历史延革

今天，当我们发现中国的城市土地制度存在许多重大问题时，不禁要问：当初为什么不去甚解西学？为什么以暴力革命 “一刀切”地终结了“原本来有市场”的旧中国城市土地制度？为什么要创建并实行社会效率并不高的土地公有制？这一切答案都需要从上世纪20年代的中国国情中去寻找答案。

1920年代的旧中国系半殖民地、半封建社会，社会的主要矛盾是帝国主义侵略与中华民族生存的斗争，是封建官僚势力压榨与贫苦大众反抗的较量。在尖锐的社会矛盾下，旧中国的土地产权制度早已病入膏肓，甚至不能支持社会简单的再生产。传统的“均田思想”只是善良者的愿望，“西学救国”更为国人唾弃，无公正而又少效率（仅有奴役效率）的土地私有制，无论于城、于乡都不能改变旧中国水深火热的社会剥削、欺压现状。

1929年，国民党政府和中国共产党人对中国的土地所有制作出了截然不同规范，引出了天壤之别的后果。民国政府颁布的《民法典》沿袭了土地私有制，而当时的中国正处封建掠夺之末、资本积累之初、列强侵略之颠，国土私有实际只被少数“强者”所占，民众绝对的无产、少地形成了社会“干柴式”的贫困隐患。此时，中国共产党人却恰到好处地在《井冈山土地法》中提出：“没收一切土地归苏维埃政府所有，以人口为标准，男女老少平均分配”，从而引发了星火燎原的革命。相比之下，民国党的《民法典》却为其统治的失败埋下了种子。此后20年亿万希望拥有土地的劳苦大众“民不畏死”，自愿参加支持共产党创建了新中国。

1949年10月，中华人民共和国成立时是个极其落后的农业国，本来就很少的城市中，帝国势力、外国资本、政府官僚和弱不禁风的民族资本，占据了绝大部分城市土地。所谓的“土地市场”只是外国冒险家的“乐园”、是少数富人和官僚势力的“圈地俱乐部”。巧取豪夺是旧中国城市土地市场的主要游戏规则，地产总是向少数强权者集中，多数劳动者越来越依附于剥削、欺压他们的人，其悲惨程度是西方人和后来人所难以想象的。中国社会的黑暗激励新政府要彻底改变历史形成的土地私有制，坚持人民共和国代表社会公正的原则，在城市中有条不紊地实施着土地国有化政策：

一是没收外国资本、官僚资本、原国民党政府和敌对分子占有的城市土地。当时，外国资本在中国城市的领地大多是殖民侵略的产物，是通过不平等的政治条约而掠夺进帐的，没有任何合理的交易成本可言。特别是大城市中的所谓“租界地”，尽管通过外国资本多年的建设和经营有所增值，但其政治上所享有的“城中之国”式的种种特权，对中国人民是不能容忍的“国耻”，新政府对其取缔、没收自然是在所难免。而中国政府在进城之后面临敌对势力的疯狂颠覆，立即没收官僚资本、旧政府和敌对分子所占有的城市土地，给广大市民以改朝换代的社会警示，并以坚定的决心来承受对内与旧势力斗争、对外与世界列强对抗的各类风险，是无可非议的。1950年11月，中国政府公布了《城市郊区土地改革条例》，没收封建地主在市郊的土地归国家所有，并规定了相应的分配、使用办法。到1951年底，历史性的土地没收工作基本完成，新中国政府拥有了属于全民所有的一部分城市土地，这为以后的城市土地国有化奠定了物质基础。

二是对市区中、小资本占地，先保护、后赎买渐变为国有土地。新政府对城市中一般私有资本产权采取了比较温和的保护和改造政策，这与革命理论中的社会阶级分析方法不无关系。中国共产党人认为，城市中的私人资本占地大多不属于封建主义和殖民买办的性质，进城后要团结中、小资本阶层就应当承认和保护其土地所有权。因此，1949~1955年间，中国在城市中实行了土地公有制与私有制并存的政策。即使在城市郊区的土地改革中，对民族资本、私人学校、宗教团体的市郊占地实施了有偿的征收。

1956年，中国经济得到了恢复和积累，抗美援朝战争也基本结束，新生政权和社会生活已全面稳定，中国政府着手开始对城市资本主义工商业的社会主义改造。对市区的私人地产主要采取赎买、公私合营、国家经租等方式，定价收购、按本付息。由于这部分土地私有者占全社会人口的比重不大，政策在推进中也比较宽松、稳妥，所以这一历史进程虽长达10余年却没有引起大的社会动荡。1966年，中央政府宣布取消定息、停止付租，“社会主义改造运动”正式结束。届时，中国城市中只剩下极其有限的私房占地了。有人以现在市场经济的眼光批评中国政府当年对市区中、小资本占地的赎买、经租是垄断、高压下的不平等交易，这有失偏颇。因为，那时中国人的普遍愿望确实是要实现社会主义，国家的赎买价格不能、也不应远离当时社会的总体收入、分配水平。这就是“历史成本”与“现实成本”的差异所在。

三是国家长年以定价征地不断扩大国有土地。建国以后，中国实行以一切生产要素公有制为基础的计划经济，进行了空前规模的社会、经济和国防建设，兴建了许多新的城市、工业基地和公共设施，中国的城市已经从1949年的136个，发展到2002年660个，原有城市的土地面积也成倍扩大，城市的扩张必然要侵占城市周边的非国有农用地。在公有制经济发展中，大规模的经济建设、基本建设投资和重大工程上马，都是靠国家计划来组织实施的，其间国家公共资本的注入也难以再延续原先的非国有化地权。于是，高度集中的计划经济的“副产品”是大量土地所有权由私向公、由集体向国有单向转移。

变更土地所有权涉及到许多敏感的社会矛盾，国家征地也不言而喻地染上了浓重的政治色彩。鉴于深刻的历史经验，中央政府对征地相当慎重，早在1953年就颁发了《国家建设征用土地办法》，此后又多次对法规进行了重新修订和完善，其中对征收土地的原则、程序、审批权和各类补贴费用等方面均制定了相当严格的标准。在征收土地的同时，国家对城市用地实施行政划拨，基本是确定国有土地产权后供公共部门和单位无偿、无限期使用。

对政府垄断征地和无偿划拨这样的行政举措，学术界颇多微词。多年来的实践也证明，如果在选项论证、设计规划、建设施工、社会监督等环节稍有失误，本已稀缺的土地资源将会出现非常严重的浪费。而某些政府官员权力寻租，也滋虐出张青山、刘子善等层出不穷、别开生面的 “败类”，不少城市工程即使仅从经济学角度也能堪称无可逆转的“败笔”。如何改革国家征地、用地机制至今依然是中国必须改革的重大问题之一。

经历过33个错综复杂的春秋，中国城市中尚属于集体和私人所有的土地已是零星，到1982年官方认为城市统一实行土地公有制的条件业已成熟，于12月以《中华人民共和国宪法》的方式宣布：“城市的土地属于国家所有”，终于完成了城市土地产权全部国有化的漫长历史进程，并从最高立法的角度确立了国家多年所推行的土地公有制。

1980年代中国实行改革开放，随着社会主义市场经济的发展，中国农村土地重新推行私人承包经营制，城市经济主体也出现了国有、集体、外资和私营等多元化趋势，城市用地逐渐出现了市场化的迫切需求，此后分离城市国有土地所有权与使用权的实践，也确实提高了城市土地的利用效率。虽然城市土地统归国家所有的基本制度没有实质性的变化，但探索土地有偿、有期限、可流通的使用方式，保护土地资源和社会环境的可持续发展，深化土地制度改革使之与经济结构的变化相适应，已成为全社会关注的焦点。

第2节：城市土地公有制的地缘环境

在土地所有制研究中引入地缘环境划分方法，可把中国的土地资源或要素抽象为城市用地和农村用地。从地理边缘和行政区划上看城市与农村总是互动的，中国所有的城市均为农村所包围，这是研究中国城市土所有制时，所必需考虑二元社会结构问题，这是有别于其他城市国家和经济发达国家的显著特点之一。同时，中国城市和农村土地多年来实施不同的土地所有制，前者为国家所有制，后者为劳动者集体所有制。1980年后，中国农村自发兴起的土地家庭承包经营被国家肯定为新的农业生产制度，这对城市土地公有制的改革也产生了积极的影响，这是研究时要考虑的特点之二。

从1947年开始，中国广大农村即展开了轰轰烈烈的“土地改革运动”，全部没收了地主的土地并分给农民所有。到 1952年底土改结束时，新政府给3亿多无地或少地的农民，按“当地平均标准”无偿分配了7亿多亩土地，实现了“均田式”的农村土地私有制。10年后，经过农业合作化、人民公社化等运动，1962年以《人民公社60条》的方式确定了农村土地集体所有制又结束了农村土地私有制。

农村土地等生产要素的合作化、人民公社化，虽然在政治上不断推进了国家土地公有化的产权制度，似乎符合农业生产社会化、规模化的趋势，但说到底只是套用了苏联旧时的经验而已。农村土地的公有化等于告诉亿万中国农民：农地合作耕作的产出与私人所得将不再是对应的责任关系。这种极其不明确的农村土地产权，当然难以维持长久的农业劳动积极性，并始终不能解决中国亿万农民最基本的温饱生活水平，这在1960~70年代酿成了中国最严重的社会危机。

1978年，中共中央第11届3中全会以后，中国大力推行农村土地家庭联产承包责任制，“公地私营”不仅提高了农民的生产积极性，也证明集体所有制下的公共耕种、利益均分的生产方式，并不是中国农民所追求的普遍目标。所以，1982年《中华人民共和国宪法》规定： “农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。以后的《中华人民共和国民法通则》在第74条指出：“集体所有制的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”并把农村土地承包经营权列入“与财产所有权有关的财产权”等。 2002年8月，第9届人大常委会第29次会议高票通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，进一步允许农村土地承包经营权依法有偿转让，对集体所有制的农村土地设有长期、稳定的私有使用权，直至出租、转让、抵押、继承等。这有益于长期保护农民对土地的投入，稳定农村生产积极性。

从地缘行政区划上看，中国改革中先行的农村土地私营化和市场化，对农地边的城市土地制度产生了潜移默化的共振作用。中国虽然是农村广大、农民众多的发展中国家，但用地缘政治或地缘经济的方法来分析，城市与农村相比，不仅战略上居于优越的主导地位，而且蕴藏着无限的社会凝聚力和发展潜力，是国家的政治、经济和文化的中心。与世界各国一样，中国的城市化满足了社会先进生产力的发展要求、代表了人类文明的进步方向。地缘分析得出的简明逻辑令人疑惑：因为城市在社会稳定与发展中比农村重要，所以国家对城市用地的改革要比农村用地的改革来得更谨慎、也更滞后。这种思路与历届中国政府总是忽略和牺牲农民的利益，形成了最不好解释的问题，难道城市土地在改革中也享有与农地不同的重要“地位”？