井敏:多中心自主治理：解决“公地悲剧”的制度选择

所谓“公地悲剧”是由学者哈丁首先提出来的，揭示了在免费使用公共资源的情况下，每个人追求利益最大化的行为使资源被滥用、耗竭的问题，即个人理性导致集体的非理性。

为了防止“公地悲剧”的发生，在以美国学者艾莉诺・奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出多中心自主治理的制度安排之前，学界曾长期寄希望于这样两种制度安排：一个就是强有力的中央集权制度。这是一种单中心的制度安排，在这种治理结构中，中央政府往往不会或无法考虑地方客观条件之差异性而将一套统一的制度安排强行加以实施，这种整齐划一的治理制度的弊端是很显现的；同时由于远离公共资源所在地，中央政府获取信息以及进行治理等所需成本也是巨大的。另一种制度安排就是彻底的私有化，以利用市场的力量来阻止悲剧的发生。但要对一种公共资源实行彻底的私有化并不是一件简单的事，而且一定数量公共资源的存在，也是人类社会性生活必备的基本条件。所以，无论是单中心的中央集权制度还是彻底的私有化制度都无法从根本上解决“公地悲剧”问题。

而以艾莉诺・奥斯特罗姆为代表的制度分析学派则在上述两种制度之外提出了一个新的解决“公地悲剧”的途径――多中心自主治理制度。所谓多中心自主治理，就是在对地方公共资源的治理中，有多个权力中心同时进行；认为集体行动应当尽可能在较低的治理层次上得到解决，更高的治理层次主要承担辅助性功能。因此，在这种制度安排中，对公共资源的治理是由一群相互依赖的委托人自己把自己组织起来进行自主治理的，这样才能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为的诱因下，取得持久的共同收益。这种多中心自主治理制度的设计原则就是：

1、清晰界定边界原则：即公共资源本身的边界必须予以明确规定，有权从公共资源中提取一定资源的个人或家庭也必须予以明确规定。这是自主治理的第一步，因为，只有有了一个明确的资源边界，才可能避免“搭便车”现象的发生，也使资源的占用者有动力采取集体行动，以维持公共资源的良性循环。

2、收益与成本对称原则：即规定占用的时间、地点、技术和（或）资源单位数量的占用规则，要与当地条件及所需劳动、物资和（或）资金的供应规则相一致。这一原则是保证公共资源持续发展，而不会被过度开发必须满足的条件；同时，也只有满足了这些条件才能避免占用者之间在开发、利用资源时所可能发生的冲突。

3、集体选择的安排原则：即绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改。这是自主治理最突出的体现。首先，规则本身应该是由那些受规则影响的人，在放弃完全自我理性的主张、顾及到他人利益需求的前提下，相互谈判、妥协的结果，这是保证规则能够被自觉执行的一个前提。其次，随着资源环境的条件、占用者的情况、新的开发技术等因素的变化，受规则影响的占用者也有权对规则进行修改。

4、监督原则：这是确定谁来监督的设计原则。在这种治理结构中，监督主体主要有三个：一是公共权威部门的监督，主要是由当地政府执法机关的监督人员来进行的，这种监督人员属于对占用者负有责任的人之一，但这种监督由于其间接性和不经常性，因而监督的强度是最弱的。二是占用者与占用者之间的相互监督。由于占用者之间处于经常的、广泛的近距离接触之中，因此其相互之间的监督成本是很低的；同时，由于占用者之间高度的利益相关性，占用者之间相互监督的主动性也会更强。三是自治组织自己指派的专门的监督人员所进行的监督，这种监督人员也属于对占用者负有责任的人。就自治组织来说，一般都会自主选举产生一个执行官，而执行官也会聘用一个专门负责监督的人员，由于这种专门的监督人员经常身处其境，并且是作为一种职业，因而这种监督是三种监督中最日常、最持久的一种监督形式，由这种监督而获取的信息也是解决日后冲突的重要依据。大量的实证研究已经证明，一个好的自主治理制度之所以能够长时间存续，一个非常重要的原因就是组织内部的监督在发挥着作用，而组织内部的监督既包括占用者与占用者之间的监督，也包括组织自己指派的专门人员的监督。相比较而言，外部权威政府的监督只是辅助作用。

5、分级制裁原则：即违反操作规则的占用者很可能要受到其他占用者、有关官员或他们两者的分级制裁（制裁的程度取决于违规的内容和严重性）。正如监督来自外部公共权威的监督和内部监督一样，制裁也来自这两个方面。同内部监督发挥着主要的监督作用一样，制裁也是内部制裁发挥着主要作用，这亦为实证研究所证明。事实上，那些有着长期的自主治理传统、且公共资源处于良性存续状态的地方，需要借助于外部制裁的机会是非常少的。当然，外部权威作为最后的制裁者也是必不可少的。

6、冲突解决机制原则：即占用者和他们的官员能够迅速通过成本低廉的地方公共制度安排，来解决占用者之间或占用者和官员之间的冲突。一个有效的冲突解决机制也是一套规则体系能够延续下去的重要条件。因为冲突解决得如何，也将直接决定着组织内成员对组织规则的态度：公正的解决冲突，可以增加成员对组织规则的尊重；非公正的冲突解决，就会增加组织成员寻求组织规则外解决的愿望，进而导致对组织规则的不信任。公正解决冲突的关键就是充分了解冲突产生的原因、冲突的症结所在等信息，而各种正式的和非正式的地方公共论坛就是信息交流最低廉也最实用的途径。一般来说，由占用者自己选出的承担组织领导工作的人也是冲突的主要解决者。

7、对组织权的最低限度的认可原则：即占用者设计自己制度的权利不受外部政府权威的挑战，这是保证自主治理的前提。由于这些自主治理组织都没有正式的政府管辖权，因此，如果没有政府对占用者设计自主治理制度权的认可，组织自主设计的规则就很难发挥作用。所以，作为外部权威的政府必须对由占用者组成的组织的自主治理权利给予最低限度的认可。实际上，这也是地方政府作为权力中心之一最主要的作用。

8、分权制企业原则：即在一个多层次的分权制企业中，对占用、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理活动加以组织。这条原则对更复杂、存续时间更长的公共资源的治理来说非常重要。因为，一个复杂的治理体系必须被纳入当地的、地区的和国家的整个治理体系中，才会有真正的权威性和延续性，这也是被大量的实证研究所证明的一个结论。但纳入多层级的治理体系，并不意味着自主性的消失，这些治理体系之间并没有官僚制中不同层级间的命令与服从关系，它更类似于一个分权制大型公司的治理结构，因而它更多的是在更大的空间内整合资源的手段。

遵循这些基本的原则，我们就可以为公共资源设计一种多中心的自主治理制度，在这种制度中，虽然存在着多个权力中心，包括中央政府、地方政府以及不同层级的自治组织，但在这些权力中心中，中央政府最主要的作用是为地方政府赋予自治权，而地方政府最重要的作用则是为组织的自主治理赋予权威，并为自主治理的实现提供一个外部环境：包括专业性的信息服务；解决冲突所需要的法律和程序；承担督察的责任以及当使用者群体不能有效地管理其资源或使用者群体对公共资源的管理违背了基本的公正和责任准则时给予一定的制裁或矫正等，很显然这些都属于间接管理的范畴。直接的治理主体还是组织自身，各自治组织将自己选举自己的执行官、自己制定约束自己行为的规则、自己监督规则的执行、自己选择对违规者的制裁方式等，而由于组织间成员有着广泛的、经常性的直接接触，他们之间的相互了解更为真实，而相互了解所需要的信息的收集成本也是最低的；同时，由于组织成员之间以及组织成员与公共资源之间利益的高度相关性，他们比任何外部的权力中心更关心资源的良性发展和存续问题，也更知晓如何对公共资源进行治理才能保证这种良性发展和存续的实现。所以，相较于单中心的中央集权制度和彻底的私有化制度而言，这种多中心的自主制度将是解决“公地困境”的更好选择。