刘胜军：改革是没有硝烟的战争 政治家要敢动真格

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还权人大，既是落实宪法的要求，也是深化改革的机制保障

11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布，迅速激发市场热情，可以说是准确、全面地回应了社会高涨的改革诉求，也把准了中国经济和社会的脉搏，将对未来十年产生深刻影响。

2012年10月，我曾撰文“十八大后的18项改革”，呼吁在以下领域推动切实改革：利率市场化；减税；征遗产税；破央企垄断；央企改革；央企利润补养老金；废IPO审批；民资办银行；居民境外投资；知识产权保护；政府退出经济领域；财政民主；环保；抓贪官压房价；城市化；撤发改委；司法独立；政府瘦身放权让利。

出乎意料的是，这些多少带有理想色彩的建议，几乎都在《决定》中得到了体现，例如设立知识产权法院、地方司法独立、IPO实行注册制等等。正是由于这样的突破，《决定》赢得学界一片好评。长期呼吁改革的吴敬琏先生也说，“我对这个《决定》评价很高。”

当今中国面临的主要问题

由于现有经济发展模式的缺陷、体制与机制的不完善，中国在经济高速增长奇迹的背后也积累了诸多问题：腐败、污染、收入分配差距过大、食品安全、高房价等等。

上述问题亦是民众多有怨言的原因。由此出发，可以梳理出背后的体制性因素，而这些体制性因素即成为改革的对象：1)国企改革不到位，依然存在政企不分、行政垄断等因素，公平竞争难以实现，所有制歧视仍存；2)土地、劳动力、资本等生产要素价格市场化还不到位，导致了扭曲性激励；3)政府掌握过多资源支配权、审批权，带来严重的腐败和寻租现象；4)在GDP主义推动下，出现了地方政府公司化的趋势，地方政府的逐利行为与执法功能出现明显冲突；5)司法体系缺乏独立性，频频受到官员干预，甚至出现了类似于重庆“唱红打黑”这样令人惊悚的践踏司法行为；6)尽管大量农民工流入城市，但囿于户籍、土地等制度的束缚，城乡二元结构难以打破，城镇化难以深入推进。以上海为例，2012年上海2300万常住人口中有高达900万人没有上海户籍；7)社会保障体系尚未建立，公众面对教育、医疗、养老“新三座大山”的压力，再加上高房价问题，导致消费率持续走低，投资率创50%的历史纪录，在全球金融危机之后，这种结构性失衡带来的产能过剩问题突出；8)政府公信力严重透支，致使社会矛盾不断激化，社会稳定堪忧。

《决定》开启全方位改革

《决定》提出的全面改革，对中国面临的主要体制性问题进行了大胆的描绘。

1、对政府职能进行顶层设计

《决定》认识到，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”。这意味着政府职能要从目前较多地关注经济建设，转变为法治政府和服务型政府。

按照这样的顶层设计，政府就需要逐步退出对微观经济的干预，让市场成为主角，政府成为市场经济的“守夜人”。《决定》提出，“确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，政府不再审批…… 最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”。相应地，发改委的审批权力将被大大压缩。企业可以根据自身的需要灵活做出投资决策，而不必耗费大量精力跑项目。

针对GDP主义，《决定》要求，“纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。但地方官员追求GDP不仅是为了政绩，更是为了从中寻租。因此单纯依靠改变政绩考核指标恐怕难以扭转这一倾向。

政府职能转变的另一个内容就是减少对大学等社会机构的行政控制，还原其本色。《决定》为此提出，“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”。一旦摆脱行政干预的束缚，大学、医院将更能按照其专业性运转，不断提升效率和活力，这对推动教育质量和医院服务质量的改善至关重要。

一个有效政府首先应该是有限政府。为了改变政府部门过于庞大的问题，《决定》大胆建议，“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革”。这回应了学者“撤销地级市”的呼吁。地级市的设立是没有宪法依据的，依据仅是中央一份文件。地级市存在价值不大，往往是“以文件落实文件，以会议贯彻会议”。

2、“策略性”推动国企改革

近年来，国企改革的推进遇到意识形态和既得利益的双重阻力，出现了停顿态势。《决定》采取了既回避意识形态争议又迂回推动国企改革的策略：一方面，《决定》继续捍卫国企地位，“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”；另一方面，《决定》试图通过概念创新来推动理念转变。

《决定》最大的理论创新，在于提出“以管资本为主加强国有资产监管，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，这是一种理念的转变。“国有资本”概念的提出，意味着更加关注资本的效率与回报率，而非资产规模。这为国有股份减持提供了理论基础：央企的国有股份比重完全可以从目前的70%左右降至30%左右，以提高资本的杠杆效应。

在“管资本”思路的引申下，《决定》提出“积极发展混合所有制经济。鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”。这意味着更多的国有企业将可以顺利地转变为混合所有制企业，甚至由非公资本控股。为解决国企的激励难题，本世纪初中国曾经在国企推广MBO(管理层收购)，因遭到国有资产流失的质疑而被迫停顿。 一旦实现混合所有制，管理层激励更能名正言顺地推进。

为弥补日益突出的养老金缺口，《决定》提出“划转部分国有资本充实社会保障基金。 提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。尽管中国养老金存在较大的漏洞，但国有资产的规模足以弥补。

对于36条(2005年)、新36条(2010年)未能打破的“玻璃门”，《决定》提出“进一步破除各种形式的行政垄断。废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”。相信本届政府能在实际执行力方面取得突破，努力消除所有制歧视。

3、使市场在资源配置中起决定性作用

为进一步完善市场机制，《决定》提出“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。而要建立“统一开放、竞争有序的市场”，就必须消除垄断、减少行政干预和所有制歧视，建立清晰透明的市场规则。

围绕这一任务，《决定》明确了具体的方法，“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制”。其中部分内容已经开始在全国或上海自贸区推进。注册资本制度的变革，既降低了企业创业的门槛，也减少了企业家被以虚假出资、抽逃出资罪被起诉的风险。

价格杠杆是主要的市场机制。《决定》要求“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格”。据此，生产要素价格市场化程度有望提升。生产要素价格的市场化，将提升资源配置效率，也势必会降低居民生活成本，对国民收入分配格局产生影响。

4、金融改革

金融改革有三大核心任务：利率与汇率的市场化，银行业的对内开放，股票发行制度改革。对此，《决定》都有涉及，“允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。 推进股票发行注册制改革。发展普惠金融。完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度，加快实现人民币资本项目可兑换”。

上述金融改革如能落实，将在一定程度上改变金融体系低效率的状态，扭转金融特权化的趋势，缓解民企融资难，并为居民财富保值增值开辟更多渠道。例如，股票市场实行注册制，将有助于吸引更多优质公司上市，逐步从财富分配的场所转变为价值创造的场所，其相对于房地产市场的吸引力也将有所提升。存款利率的市场化，也将提高银行存款的实际回报率。

5、财税改革

长期以来，各级政府三公经费、地方融资平台债务问题突出，乱花钱得不到遏制，既没有透明度，也缺乏制衡机制。财税改革主要解决两个问题：一是“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度”；二是“发挥中央和地方两个积极性”。

财政民主被不少学者视为深水区改革的突破口。《决定》提出“实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。这是关键一步。财政透明度是财政预算监督的前提，也是还权人大的必要条件。从关注赤字到关注支出预算，意味着政府“随便花钱”的状态将得到遏制。

针对不断增加的地方债务风险，《决定》要求“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。一旦建立起权责发生制的政府财务报告制度，将有助于克服官员在政治周期驱使下过度举债的倾向。建立财务报告制度，也是地方政府发行市政债券的前提条件。

在税制方面，除了要“逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。 加快资源税改革，推动环境保护费改税”之外，还明确“加快房地产税立法并适时推进改革”。对于存在较大争议的房地产税，目前并未经过立法程序，应该回到立法的轨道上来推进。

税收优惠是地方政府招商引资的利器，也加剧了不合理竞争。为此，《决定》提出“税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策”，是十分必要的。

由于目前地方政府财权弱于事权，未来中央、地方财权事权调整的原则是“适度加强中央事权和支出责任”，除了国防、外交、国家安全外，“关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权”。

6、围绕城镇化的改革

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，而户籍与土地制度是核心环节。

《决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价……”土地流转的推动是一场革命，为改革土地过度分散带来的效率低下、发展现代农业创造了条件。

同时，土地也是一块巨大的经济蛋糕。