许善达：房产税不符合当前国情

编者按：中国是否应该尽快推行房产税，房产税究竟效果如何？虽然重庆等地有关房产税试点的消息不断，但政界、学界对此问题并无定论。就此，全国政协委员、原国家税务总局副局长、中国注册税务师协会会长许善达撰文分析认为，在目前和今后一个相当长的时期内，中国不具备对住宅征收房产税的条件。

对住宅开征房产税（物业税）已经是多年的话题了。

前两届政府对房地产业实施宏观调控时，在税收工具的选择上主要使用的是营业税、个人所得税和契税等。调控的依据是住宅的保有时间（指购买至销售的时间间隔），保有时间长就被视为消费，保有时间短则被视为投资，保有时间特短的就被视为投机。

政策虽有多次变动，总体上是对住宅消费实行低税（大幅度降低法定税率），对住宅投机实行高税（不降低法定税率）。这些政策的实施发挥了一定的作用，短期买卖住宅的交易量减少，保有时间明显延长。

但是，这些政策和地方政府筹集资金发展地方经济以提供公共服务的执政理念有不协调之处，实施一段时间以后，很多地方政府就开始变通。地方政府无权改变政策，就从操作上变通，比如，纳税申报不要求提供原始凭证，不审核纳税人申报中住宅保有时间，在办理房产证书时不要求提供交纳个人所得税的完税凭证，等等。

“征管也是政策”，地方政府对地方税务局的征管指示，使得对高税率住宅销售的调控目标难以全部落实到位。政府几轮调控都呈现出同样的趋势：政策出台发挥了一定效果，过了一段时间，政策在执行中被实际上变通，效果下降，以致房地产，特别是住宅业，又会呈现居民不满、舆论批评、政府被动的局面。

回顾历史，当时中央政府所出台的调控政策是有缺陷的，而即使是有缺陷的调控政策在地方政府的执行中还落实不到位，调控效果必然不能令人满意。在这种形势下，有人提出了对住宅在保有环节开征物业税的建议，认为只要在住宅保有环节开征物业税就可以实现中央政府调控房地产业特别是住宅业的目标。

这种建议当时也不是唯一的。在讨论中，另一种主张是在住宅销售环节开征“消费税”。同意在保有环节开征物业税的人并不多，而同意在销售环节开征消费税的人多一些。由于主张消费税的意见较少见诸于媒体，而主张物业税的人一直在各种场合公开发表意见，在舆论上似乎形成了只有物业税这一种意见了。

两种主张一直没有达成一致。由于主张物业税的意见非常坚定而且强硬，在社会上、媒体上和学术界的声音越来越响，而主张消费税的意见不够强硬，在社会上、媒体上和学术界声音越来越弱。但是，最近在人们认为房产税（物业税）很快就要出台的气氛中，媒体发表的各方面专家质疑、不赞成甚至反对房产税（物业税）的意见多了起来。

事实上，中央几年前已经对房地产业、特别是住宅业的政策做出了重大调整：制定了只能提前超额完成的保障性住房计划。

这个决策恰恰是对若干年来中央政府房地产业调控政策缺陷的纠正。可以肯定，没有供给方面的政策，而且主要是对低收入群体住宅的供给方面的政策，仅仅使用税收政策抑制住房需求从而抑制房价是不可能成功的。

目前，中央对保障性住房建设的战略性决策，获得广大人民群众特别是低收入群体的衷心拥护，有关部门和绝大多数地方政府已经在努力投入中央和地方的资源，形势发展比人们预期的要好得多。

政府在为低收入群体投入大量资源解决他们的住房以后，必然还要继续或同时投入大量资源解决普通居民的住房需求问题，当然，普通居民的住房需求要由政府和市场共同解决。而这项保障性住房建设和今后普通住房建设的重大战略性决策，就是房地产业步入正轨的前提。中国的住宅业已经进入正轨，曙光就在眼前。

目前，是否对住宅在保有环节开征房产税（物业税）似乎成为房地产业政策中唯一被关注的问题。有的专家已经以月为单位计算房产税（物业税）出台时间。

地方政府方面的消息更是扑朔迷离。深圳地方税务局正式声明没有获得国家税务总局和市政府在深圳进行房产税（物业税）试点的指示；北京市副市长宣布北京市没有房产税试点计划；而上海市去年底住房成交量因房产税传闻大增；重庆则在市“两会”上明确在“十二五”期间开征高档住宅房产税，据非正式渠道透露，重庆市拟试点的税叫“特别住房消费税”。

本来对房产税（物业税）的种种不同意见，就使各方面对政府房地产业的政策导向产生了认识混乱，传言中的出台信息更是加剧了混乱。

时至今日，有必要对这种不可行的意见进行系统的论证和评论，以澄清误解和误传。

房产税确实要出台了吗？

2010年9月29日，多部委联合出台新一轮楼市调控措施，其中提出“加快推进房产税改革试点工作，并逐步扩大到全国”。国务院文件又提出要“加快推进房产税改革试点工作”，最近重庆市和上海市的消息更是说今年第一季度就要出台了。这是否意味着房产税确实要出台了吗？

现在人们所说的房产税，就是几年前一些人所说的物业税，从提出至今已有六七年时间。物业税的概念不是一个规范的法律用语，内涵存在歧义。而现在物业税的概念基本上被废弃，正式文件里统一称为房产税。当然，仍有人认为物业税的概念很好，甚至还有人认为在房产税之外还有一个物业税，仁者见仁智者见智。

一项大的税收政策调整有三个必经程序：首先，得到基本形成共识的研究结论；其次，起草好税法和实施细则的草案；最后，准备好处理相关问题的配套文件。

“十二五”规划建议是最近一次重要文件中提及这个问题。而文件最新的提法是“研究推进房地产税”。不仅前面有“研究”二字，税种的名称改成“房地产税”，有“地”字和没有“地”字会使研究的内容增加很多。

中国城镇土地是国有的，我们有土地使用税而没有土地税，只对国有土地使用者征收使用国有土地的使用行为税而不是对土地所有者征收的财产税。一座房产的建筑物的产权和土地产权不是一个所有者，对分别拥有房屋产权和土地产权的两个所有者如何征收一座房屋的财产税？就房产税（物业税）而言，这不是一个短期可以完成的任务。

此前若干文件里已经写进了有关房产税（物业税）的内容，应该说提出这种意见并写进正式文件也是有历史原因的。因为提出对住宅在保有环节征收房产税（物业税）是一个全新的政策，是一个新的税收领域，所以正式文件中都有“研究”二字，并未明确说要在某一个时点出台房产税（物业税）。特别是今年初国家领导人视察搬进保障性住房的居民家庭时并没有提到、更没有指示对住宅在保有环节开征房产税（物业税）。

从去年中央经济工作会议的材料中已经发现，对住宅在保有环节开征房产税（物业税）的提法悄悄消失了。国务院领导在最近的指示中只是强调，增加保障性住房和普通住房供给，鼓励住房消费，抑制住房投资和投机。

在中央决策层如此重大而清晰的信号面前，由于一些官员和学者最近发表了一些关于房产税相当肯定的意见，很多人，包括部分媒体，仍然以为房产税（物业税）在近期会出台，这种判断和中央决策层的信号并不协调。

中央要求任何一级政府，对涉及群众切身利益的重大政策，在决策前都要进行经济效益和社会稳定风险“双评估”。目前尚未获得试点方案已经通过这两方面评估的信息。

特别要说明的是，一些媒体上说，国家税务总局已经和一些地方税务局在试点房产税了。这种传说不准确。我没有看到国家税务总局宣布进行房产税试点。目前正在进行研究的是房产的市场价值评估体系，试点的是房产评估办法。

现在很多房子是没有市场价格的，还只是计算过去的建房成本，这跟现在的资产价值完全不是一个概念。那时候土地是政府审批，是不计成本的。账面上只有建筑物的建筑成本而无法估算其真实的市场价值。

现行税制中的房产税是对商业性房产征税的，而目前按照建筑物的建筑成本的原值征税与市场经济原则完全相悖。即使是已经市场化的房产，其市场价值也不是固定不变的，也会随经济形势变化而变化。

总之，在我国从计划经济向市场经济转化的过程中，房产的市场价值还没有充分的体现出来。通过多年对国外的学习和探索，确实形成了一个共识：税务机关需要一个房产评估体系以及相应的评估办法。

不管什么房产，都要有一个公式，评估出具体市场价值是多少。这是一个很多年以前就开始试点的工作。这作为一项研究是很有价值的，但是要把它运用到实际生活中，特别是住宅价值的计算，那不是短时间就能完成的。

评估办法的试点进展很快，但距离全面推行，作为现行征收商业房产的房产税的计税依据还不能说已经完全成熟，何况作为征收非商业性住宅的房产税的计税依据了。将来评估办法试点成功以后首先投入运行的必然是针对商业房产税。这和马上要出台住宅保有环节的房产税也不是一回事。

曾经有人建议把房产估值办法试点叫房产税估值办法试点，没有被接受。因此，现在没有房产税试点，只有房产估值办法试点。到目前为止，在政府文件中，没有说过这是房产税的试点，误传会引起各方面对政府房地产政策的误解。

为什么要征收房产税

对住宅在保有环节开征房产税（物业税）的建议已经提出近十年了。出台房产税（物业税）的目的也和最早提出的目的大不一样。概括来说，主张出台房产税的人提出了三个目的。

第一个目的：在最早提出房产税（物业税）主张时，出台的理由是，在保有环节对住宅开征房产税（物业税）可以抑制需求，降低房价。

第二个目的：随着讨论房产税的热度升高，主张对住宅在保有环节开征房产税的意见中有了新的内容，提出了新的目的。其中比较重要的一项是关于中央地方财政分税制的。

目前对于运行了十多年的分税制已经有不少批评意见，认为中央财政比重已经超过当年推行分税制的目标过多，建议中央调整比例，扩大地方份额。这种呼声非常强烈。

有一种意见给开征房产税赋予了新的内涵。这种意见认为，房产税是地方税体系的一部分，对住宅开征房产税可以为地方政府提供一个较大的收入来源，不必减少中央现有份额，从而缓和中央财政与地方财政的矛盾。

这个建议是要为地方开辟一个新税源，以减轻中央财政的压力。这种主张主要想解决地方财政的收入来源问题，而不仅仅是、甚至不是解决住宅市场调控的问题。

第三个目的：在启动了“十二五”规划的起草工作以后，调节收入分配不公，缩小居民群体收入差距的问题逐渐成为“十二五”规划的重点内容之一。这时又有一种新的意见提出对住宅在保有环节开征房产税可以对高收入群体加税并用这部分税收收入来建设保障性住房，把房产税作为缩小贫富差距的举措。

提到开征房产税（物业税）的目标，十六届三中全会的决定是“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。也就是说，几年以前，中央的决定是“税费改革”的思路，今天一些专家提出为地方政府开辟新税源的思路，与中央这个思路完全相悖。

这三个目的和十六届三中全会的文件精神是一致的吗？回答显然是否定的。

首先要明确，“费改税”和开征新税的两个方向的选择问题。这几年成功的费改税的两个实例是车购费改为车购税和养路费等六项收费改为消费税。特别是上两届政府提出而没有完成的养路费等六项收费改为燃油税的任务，由本届政府以消费税的形式完成了。它作为成功案例必将载入中国税收史册。

1998年启动的这项燃油税(费改税)改革，方向和原则早已确定，但工作层始终没有形成有关方面认可的方案。直到本届政府任期内，工作层提出的消费税（费改税）方案才获得有关方面的认可和决策层的批准。

“费改税”和“开征新税”是两个方向，两个思路，完全不能兼容。这段小小的历史说明，费改税尚且如此艰难，开征新税，谈何容易。

即使不考虑五年以前中央文件中确定的“费改税”思路，按照开征新税的思路来分析三个目的，即：“抑制需求、降低房价”、“为地方政府开辟新税源”和“调节社会分配不公”，可以很明显地看出，这三个目的在方向和思路上不完全协调。

最早提出在保有环节开征房产税（物业税）的意见认为，房产税（物业税）的开征能够抑制需求，降低房价。虽然认为房产税是地方税，但并未强调房产税的税收收入规模的问题，反而强调房产税征收范围会很小。

如果把解决中央和地方收入比重差距过大的问题作为对住宅开征房产税的目的之一，征收范围必须具有一定规模。这两个目的相互之间是不协调的，任何地方政府要试点，即使不考虑“费改税”，也首先要在收入规模上做选择。

如果考虑“调节社会分配不公”的目的，