秦晖：谨防“负福利”再创新高

亲爱的读者：

这些年来我国在改革开放中扭转政府对社会、对民众权力过大（主要是不受制约）责任过小（主要是不可问责）的积弊，应该说是取得了一定的进展。就前者而言，如“孙志刚事件”后强制收容法正式废除，对“无证”的外来打工者“查获”后一般是改拘禁为罚款，许多地方开始实行“想来就来，想走就走”的救济新政，开始了从“怠而贫者举以为收孥”的“旧济贫法”向“穷人有流动之权，政府有救济之责”的“新济贫法”过渡的进程。就后者而言，政府的“公共服务责任”开始成为热门话题。所谓行政改革中的“问责”制虽然主要还是传统的上级问下级之责，公民对政府问责的体制远未形成，但公民对政府问责的声音已经可以出现。特别是近年来政府好谈民生，不像过去那样只讲GDP。教育、医疗、低保、养老等问题上的政府责任也逐渐成为共识，并且为落实这些责任进行了积极的探索。中国虽然“离福利国家还有十万八千里”，但过去那种把“福利”看作“在上者的‘待遇’，对下民的‘恩典’，给了你得谢恩，不给你也别怨”的状态正在改变。

但是这样的发展仍然是很不确定的。从2008年以来，我国实行以扩张投资来拉动经济的“反危机”政策，中央4万亿、地方10多万亿的钱砸下去，各地一片“大干快上”之声，各方面的投资都“超额”，但惟独真正的“保障房”虽然被宣传得很热，实际运作中却明显被冷落。2008年在投资“大跃进”背景下，10月底却曝出保障性住房投资仅完成年计划的20%多，且全国30多个省市无一达到计划进度的新闻。到了年底上述报道不见了下文，也不知全年完成了多少。但我们知道接下来的2009年，审计部抽查19个省市448个新建廉租住房和10个棚户区改造项目，截至2009年底，分别仅完成计划投资额的41%和42%。北京等22个城市未按规定从土地出让净收益中提取至少10%作为廉租住房保障资金。2007年至2009年，这些城市共计少提取146.23亿元，并且有1.5亿元廉租房保障金被挪用。该年全国土地出让收入总额中，用于廉租房建设的仅占总支出的1.5％，远远低于国家设定的“不得低于10%”的标准。以至于人们说：这个“不低于”的底线已经成了够不着的天际线。

不仅如此，在“保障性住房”这个大盘子里还奥妙无穷。总的来讲，在这个盘子中“济贫”目的相对明确的廉租房比含义模糊的“经济适用房”更受冷遇。几年前我国基本上是只有后者没有前者。不少城市以解决“中低收入者”住房的名义从农民那里强行圈地，却盖起大片穷人买不起、富人占便宜的“廉价豪宅”，即所谓“经济适用房”。有人居然还津津乐道说幸亏骗了穷人一把，“天通苑歪打正着没成巨型贫民窟”，他们说：“如果天通苑……真的像一些群众要求的那样建成全部都是80平米以下的小户型，全都卖给低收入的贫困户，建成几十万人的巨型贫民窟的话”就将产生什么什么问题。欺骗贫困户居然是“正着”，抢农民的地给富人建廉价豪宅，还美其名曰避免了“贫民窟”，全世界哪里去找如此典型的“负福利”？

这两年政策有所变化，一是“经适房”规定了面积上限，严格了买者资格审查；二是“保障性住房”的提倡重点从经适房转向了廉租房。一些城市开始标榜自己完成了多少廉租房，而经适房却盖得甚少。但是，多数城市仍然是热衷于盖经适房，同时却热衷于“宣传”廉租房，甚至出现一些廉租房小区尚未开建已报“竣工”、以廉租房规划索取财政补助却挪作他用等怪事。

而与此同时，开始受到限制的“经济适用房”却越来越向官员倾斜。在平民购房资格严格化（这是好事）的同时，“公务员经适房”（或曰“集资房”、“单位自建经适房”、“定向开发”住宅、单位“团购”房等等）这两年却空前地泛滥起来。从北京到各省，与旧时“宿舍大院”景观迥异、价廉质优、房大地段佳的“公务员经济适用房小区”或老百姓所说的“官员小区”遍地开花。无论何种名目，大都是内定的开发商，以极低的价格“拍”下土地，建好房子以极低的价格让机关“团购”，再按官阶分给“公仆”。就在10月底保障房投资只完成20%多的新闻出镜不久，东北某些“单位”已经把“集资房”盖到了海南三亚。而笔者认识的一位在某省会供职的朋友，官仅副处，本分老实，原有不错的住宅，今年初被告知“单位”又有便宜房，按级别他可再“购”270平方米。他选了100平方米和180平方米的两套，多出的10平方米他老老实实地按商品房付了差价。“要是别人也就马虎过去了”。已有住房再要两套何用？他说和别人一样，都是打算出租的。

无怪乎有学者称：“如今老百姓的住房的确是商品化了，想住房吗？拿钱来！父母把终生的积蓄给子女买房；父母没有能力的，年轻人身负银行巨债，成了‘房奴’。买房成了老百姓最沉重的负担。而官员呢?‘计划经济的最后晚餐’永远吃不完!”这位学者在北京某“公务员经适房”小区计算出，一名局级干部若在该处“买”一套房子，即便在把原有“房改时已达标住房”无偿退还的情况下，他仍可获得252万元的差价。这已经是多少套廉租房的价值！如果原房不退（经常如此），所得就更不用说了。

在未来将开征物业税的情况下，这种“官员廉价豪宅”的存在还将带来极大的税制扭曲和不公。因为在以物业价值为计征标准的条件下，“廉价豪宅”极有可能成为避税豪宅，所谓“集资房”之类的产权模糊性也有可能成为避税借口。果真如此的话，原来作为重大公平措施之一设计的物业税将因官员大量避税而被扭曲为权贵对民间的横征暴敛，而官员的一次性特权将发展成为永久性的寻租之具，“计划经济的最后晚餐”不仅吃不完，权贵资本主义的盛宴也终无了日。其后果不堪设想！

另一方面，廉租房建设不仅在热闹的宣传背后面临实质性的冷遇，而且其制度性的扭曲也不容忽视。媒体不时报道的违规租售之类尚属小者。根本问题还在于廉租房如今基本上仍是以户籍居民中的穷人为申请者，而与当代城市化大潮中2亿进城“农民工”、尤其是越来越成为主体的“第二代农民工”的安家需求没什么关系。可是缺了这一块，住房福利要摆脱“负福利”状态是不可能的。

最近一些城市，如重庆、昆明等提出要为农民工建廉租房，这个动向值得称赞。但是，不要说如今这还只是计划，何时能够兑现还遥遥无期，即便开始兑现了，其帮助的对象仍然是“农民工”群体中的“上层”。因为申请人必须先取得“暂住”（现在一些城市改称“居住”）资格，而这又要求有相当的门槛，如“稳定的工作”、“固定的合法住处”之类。我国许多城市，尤其是北京、上海、深圳等“一线城市”，往往在把“合法住处”的门槛定得很高的同时，有意无意地默认一个庞大的“不达标”群体存在，平时用他们满足城市对于“苦力”或低贱职业（如收破烂）的需要，一旦认为他们碍事了，要“清理城中村”开发房地产了，赶走他们也容易。因为他们达不到申请“暂住证”的门槛，是连“暂住”权利也没有的。

例如在中国最大城市上海，2004年有53.5%的外来务工人员住集体宿舍和工棚，其余46.5%则主要是租房住，以租郊区农民私房为主。耐人寻味的是：上海规定私屋出租人均面积必须达到7平方米才“合法”，而且不能合租。而“在本市有合法固定的居住场所”则是申请《上海市暂住证》的必要条件。但在上海市的上述打工租房者中，达不到这个“合法”标准的达46.8%。也就是说，在只有少部分农民工能够租房住的同时，这些人中的近半数的租房还属于“非法”。换言之，理论上他们都可能因为住得差而被驱逐――而不是因为住得差而获得帮助！

即便对于有“居住”资格的农民工，而且城市愿意逐步将廉租房政策惠及他们，通常也都以僧多粥少为由，拟采取“分配”制而非摇号制来确定申请人，即把很少的廉租房指标分到各用工单位，用以安排单位青睐的优秀农民工，就好像过去奖励劳动模范一般。但是，奖励劳模虽是好事，也应该做，却绝非福利，也不该由纳税人出钱。因为所谓福利，就其性质而言是“按需分配”、照顾弱者的，而不是“按劳分配”、奖励强者的。丧失劳动能力的人比劳动模范更需要照顾，失业者比在业者更需要照顾，“非正规就业”而且收入更低者比正规就业而且收入不低者更需要照顾。也只有这种照顾才需要社会出钱。如果是企业奖励它“用得着”的人才，它应该自己出钱才对。而且这种事也与社会福利无关。过去许多企业就曾对农民工中的佼佼者提供过较好的住房条件，如安排“夫妻房”，甚至个别农民工被提拔到管理层后享受相应住房待遇。但从未有人把这视为社会福利。

总之，廉租房不给农民工（或只给农民工中的“劳模”），经适房优先公务员，而且“公务员经适房”又是“经”得惊人，“适”到豪华。这类制度缺陷严重地扭曲了我们的住房保障建设。在国际上，福利政策都具有帮助弱者、减少不平等的再分配功能。“高福利”国家可以显著减少不平等，“低福利”或倾向于自由竞争的国家，不平等的减少就不那么显著。但是这种再分配至少不会增加不平等。“低福利”国家只照顾最弱者，而高福利国家不太弱的也可以得到保障，甚至全民都享受保障。但不可能只照顾强者。

而改革前我国的“福利”与特权挂钩，福利覆盖面从最强者开始，初始分配或许比较平均，“再分配”却增加了不平等。我把这种状况叫做“负福利”，改革就是要使中国走出负福利状态。这当然不能一蹴而就，但至少不能倒过来加剧负福利。无论是住房，还是医疗、教育、养老等方面的改革，都要对此格外注意。经济自由主义者反对高福利，在我国首先应当指的是反对特权福利，而左派主张增加平等，在我国就应当首先为最弱者争取福利。前者不可能赞成“经适房优先公务员”，后者不应该同意“廉租房不给农民工”，我们应当共同防止负福利的加剧，到了福利机制由负转正后，高福利还是低福利才能成为真问题。