张文魁：要重启有时间表的国企民营化改革

新一轮国有经济改革，应该在五年内，重启民营化，显著收缩国有经济战线，实现多数国有大公司大集团的股权多元化或法人整体上市。

自2002年中共十六大之后，中国对国有资产管理体制进行了重大改革，并对整个国有经济生产了重要影响。当时确定的改革方向是，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制。转眼间七年过去了，在2010年这个富有意味的年份，在“十二五”即将到来之际，全面评估过去七年的国资工作，在此基础上布局未来五年的国有资产管理和国有经济改革，很有必要。

国企表现不值得夸耀

总体而言，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制目前已经基本形成。这种体制，有利于实现政资分开，有利于分级行权履责，有利于由一个机构集中行使所有权职能，对于促进国有资产的商业化运营、提高国有资本效率、防止国有资产流失是有好处的。

2003年之后，全国国有资产增值速度达到很高水平，国有部门营业收入和利税大幅度增长，也成为许多人论述这一轮国资改革成功的最重要证据。客观地讲，近几年国有经济状况的明显改善，的确与国资体制改革有一定关系。即使从门面上来看，各级国资委在对国有企业负责人的考核、激励与选拔方面，在改进国有企业治理结构和管理控制方面，在堵塞国有资产流失漏洞方面，成绩有目共睹。

但是，仅仅这样来评估过去几年国资改革和国有经济发展，不公允不全面。我们的研究发现，非国有企业的表现在过去几年比国有企业更好。根据国家统计局的数据计算发现，2003年到2008年，在中国规模以上工业中，国有企业工业总产值、资产总额、主营收入和利润总额分别增长2.7倍、2倍、2.5倍和2.4倍，而外资企业增长3.4倍、2.9倍、3.4倍和3倍，私营企业增长高达6.5倍、5.2倍、6.7倍和9.7倍。显然，私营企业发展更快。

而将国有企业进行纵向比较，业绩指标确有较大幅度改善，净资产收益率由1998年的不到2%，上升到2003年以后的10%以上。但是，横向与其他类型企业比较，在各个时期，国有企业的业绩指标都明显低于私营企业和外资企业。特别是在2008年，由于受到金融危机的影响，国有企业的净资产收益率下滑到11.71%，而私营企业继续上升，达到25.12%的水平。

如果剔除垄断型和寡头型企业，国有企业的效益水平与其他企业的差距更要大得多。2009年，规模最大的三家企业――中国石油、中国石化和国家电网――营业收入占到全部129家央企的30%、资产总额占四分之一；三家最盈利的企业――中国移动、中国石油和中国石化――为全部央企贡献了44%的利润，占全部国有企业利润总额的五分之一以上。129家央企的资产回报率（利润总额/资产总额）为3.9%，比全部国企的2.9%高出1%，收入利润率（利润总额/营业收入）为6.5%，与全部国企水平持平。我们的测算发现，如果扣除利润总额最高的前三家，剩余126家央企的资产回报率和收入利润率只有2.5%和5.8%，均低于全部国企平均水平。可见，极少数垄断性企业的盈利抬高了央企整体盈利水平。

在过去几年，国有企业的营业收入、资产总额、所有者权益每年都以较高速度增长，国有资产保值增值速度达到前所未来的程度。但要看到，过去几年是中国宏观经济景气期，不光是国有企业，其他企业的营业收入都在快速上升、资产都在快速增值。相比较而言，国有企业的资产增值速度、营业收入增长速度比私营企业要慢得多。

因此，对国企进行纵向比较，国企今天的表现值得赞赏，将国企的表现与私企的表现进行横向比较，国企的表现不值得夸耀。国资改革、国有经济改革还需要作出很大努力。

国有经济布局很不合理

即使不考虑国有资本的效率，从行业分布来看，国有经济布局仍过于分散。我们的研究发现，在国民经济95个大类中，国有经济涉及94个行业。其中，在396个国民经济行业类中，国有经济涉足380个行业，行业分布面达96%。如批发零售餐饮业，目前还有2万多家国有企业，是国有企业分布的第二大领域，占全部国企的17.8%，但从业人员占5.8%、国有资产仅占3.7%。

我们还发现，国有资本一方面不断向重要行业和关键领域集中，另一方又四面出击，在许多与国民经济命脉和国家经济安全毫无关系的行业抢占地盘，由此引发了“国进民退”现象。像商业性房地产开发领域，120多家央企中竟然有80多家涉足，那些号称与国家安全有关的军工企业、航空工业企业也置身其中，真是洋洋大观。目前，仍有约2/3的企业、40%的国有资产分布在一般生产加工行业和商贸服务及其他行业。

国有企业一方面舍不得从一般行业中退出，但对一些公用事业和重要工业领域，又通过各种方式阻碍行业开放，民间资本难以进入。尽管不久前国务院又通过了鼓励民资的“新三十六条”，但在国有资本分布如此宽泛、国有资本退出迟迟不动的情况下，很难想像民资进入能取得多大进展。

由于从总体看国有企业盈亏相抵是盈利的，而且盈利额较大，企业亏损问题容易被忽视或有意视而不见。即使在近几年的高速增长期，国有企业仍有大量企业亏损。在2005年-2006年，全国国有企业亏损面高达40%以上，2007-2008年，全部国有企业的亏损面接近30%，其中，一级企业的亏损面高达45%以上。

新一轮国企改革应以五年为限

未来的国资改革如何进行？是继续在国有企业建立董事会吗？这样的举措在十几年前已经搞过了；是去重组国企和减少国企数量吗？这样的举措在许多地方已经搞过好几轮了；是搞一搞高管竞聘和薪酬改革吗？在上个世纪80年代有比这更大胆的举措；是进一步加强考核改善指标吗？这些方法已经屡试不灵了；是推推整体上市搞搞国有资产证券化吗？证券市场是承担不了那么多东西也实现不了那么多目的；是搞一些国有资产经营公司“做做生意”吗？这种诱惑很大，但可能不得要领。

我认为，未来的国资改革，并不是无的放矢，其根本目的是要有利于国有经济正确地和更好地发挥作用、有利于国有经济效率和效益的提高。未来几年的国资改革，必须要有利于推动下一步的国有经济改革。

未来几年，需要启动新一轮国有经济改革。新一轮国有经济改革，应该是目标明确有时间表的改革。这个目标就是，重启民营化，显著收缩国有经济战线，实现多数国有大公司大集团的股权多元化或法人整体上市。这个改革的时间表，应该以五年为限。

在目前国有经济状况总体较好的时候，呼吁重启时间表式的民营化改革，可能会被认为是天方夜谭。但是我认为，目前国有经济整体经营状况较好，很有可能是阶段性的。过了这个阶段，国有经济将重陷困境。改革开放30多年来，国有经济呈现出明显的周期性起落。在上世纪80年代，国有经济整体状况较好，这与当时由轻纺工业化带动的宏观经济繁荣、国有企业放权让利带来的积极性全面提高密切相关。但是，进入90年代之后，国有经济整体状况逐步恶化，1997年之后陷入了严重困境，从而引发了国有企业的三年改革攻坚。过去几年的这一轮景气，与目前由重化工业化带动的宏观经济繁荣、上世纪末国有企业三年改革攻坚带来的包袱减轻和机制转变密切相关。但是，我们判断，未来几年，重化工业化对宏观经济繁荣的推动力将会逐步减弱，而上世纪末三年攻坚实施卸包袱和转机制的效果也将递减。因此，如果不推动新一轮改革，未来几年国有经济有可能又重新陷入困难境地。因此，推进目标明确的时间表式的民营化改革不应迟疑。

收缩国有经济战线，并不是一个新任务。早在1997年，党的十五大就明确提出，要从战略上调整国有经济布局。要对国有大中型企业实行规范的公司制改革。1999年，党的十五届四中全会指出，国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置还不尽合理，必须着力加以解决。要坚持有进有退，有所为有所不为。国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资、相互参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济。但是，至今为止，国有经济布局不合理的问题仍然非常严重，甚至在有些方面还更加恶化。在“十二五”期间，一定要继续推进国有经济布局的调整，显著收缩国有经济战线。我们也能深切理解，收缩国有经济战线，国有资本从那些不具备战略意义的企业退出，知易行难，操作时可能出现很多问题甚至可能引发不稳定事件，但实际上这方面已经有非常成熟的政策法规体系和具体操作经验，只要下定决心，给足优惠，仍然可以在未来五年取得很大成绩。如果一拖再拖，拖到国有经济再次陷入困境，改革的成本会更高，所需要的优惠会更多。

收缩国有经济战线，必须要推进民营化。民营化更不是新玩意，也不是洪水猛兽。在上世界90年代和本世纪前几年，大量中小企业实现了完全民营化，许多大企业实现了部分民营化。没有当时大规模的民营化改革，保留下来的国有部门不可能有现在这么好的状况。“十二五”期间，应该将重点放在大企业的民营化方面，当然大企业的民营化应该以部分民营化为主，形成混合所有制的格局，应该力争在“十二五”期间实现多数国有大公司大集团的混合制股权多元化或法人整体上市。目前120多家央企基本上都属于大公司大集团。但是，在这120多家央企中，只有寥寥几家实现了股权多元化，而且极少是混合制股权多元化，而实现法人整体上市的企业还是空白。实行混合制股权多元化，也是中央已经明确的方向。2006年底，国务院办公厅向全国转发的《国务院国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》就指出，要加快国有资本调整，加快国有大型企业股份制改革，大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化。推动国有企业整体上市，也是国务院国资委几年前就开始的一项重要行动，但至今为止，国务院国资委所推行的整体上市只是将主业资产注入到上市公司当中。真正的整体上市，应该是母公司法人整体上市，即母公司本身成为上市公司。法人整体上市，“十二五”期间一定要大力推行。

下一步的国有经济改革，一定要设立时间表。设立改革时间表，也不是新东西。1997年党的十五大就明确提出，要“力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度”。1999年党的十五届四中全会进一步提出，到2010年，国有企业基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度。对照这个时间表，毫无疑问可以看到，实际进程远远落后。现在已经是2010年，国有企业的战略性调整和改组远远没有完成，国有经济布局和结构还很不合理，甚至大部分央企还是按照上世纪80年代通过、现在已经老掉牙的全民所有制企业法设立的国有企业，董事会试点的企业不过30多家。

为了加快改革进程，一定要设立时间表。否则改革进程拖拖拉拉，一旦国有经济再次陷入困境，就容易全国上下搞运动，出现形形色色的问题。改革的时间表可以是，在“十二五”期间，央企的战略性调整和改组全部完成，国有资本的分布显著收缩，绝大部分企业实现混合性股权多元化或者法人整体上市，并且建立完备的董事会制度。

未来五年，各级国资委，特别是国务院国资委，应大力引进境内优秀的非国有企业或者境外优秀的跨国公司作为战略投资者，参股央企的股份制改革，只要不是国防军工和其他关系国民经济命脉的企业，都可以引入非国有的战略投资者，包括境外的战略投资者。事实上，中国的大型国有银行在这方面走的虽然比工业企业要晚很多，但更加大胆、更加出色。连中国工商银行、中国银行、中国建设银行、交通银行这样具有重要战略意义的大银行都能够引入境外机构作为战略投资者，许多大型工业企业为什么不可以呢？在此基础上，积极推进大公司大集团集团法人整体上市和治理结构的完善。

国资委治理结构“四张表”

国资委本身也要继续朝着出资人的方向前进。2008年出台的《企业国有资产法》已经明确了国资委的出资人机构的定位，但国资委发挥的实际功能与出资人定位还有较大偏差。一方面国资委作为出资人的职能还不甚完整，另一方面国资委承担了很多本不属于出资人职能的许多职责，党政部门从工作和习惯上容易把国资委当作归口管理部门。未来几年，国资委应该坚定地朝着出资人方向前进，并且要有所突破，例如可以在国资委直接持有国有股方面实现突破。同时，国资委应该增强民商事主体意识和民商事行为能力，并应逐渐熟悉如何与其他股东博弈和互动。推动这项工作，可以先将具备条件的一两家公司改造为法人整体上市企业，国资委直接做股东，等积累了一定经验之后，再总结经验教训，慢慢推行。以后不排除国资委和国资委下面的持股平台公司都可持有国有股。

既然国资委要成为真正的出资人机构，国资委自己就应该逐步建立合适的治理结构。只有形成了良好的治理结构，才有利于政府对国资委进行问责，才有利于全民对国资委的工作进行评价，也才有利于国资委按照出资人的要求推动国有企业提高效率和调整结构。

《企业国有资产法》规定，履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。根据上述要求，国资委应建立自己的资产负债表、损益表，以及国有企业现金分红计划表、国有资本调整和国有股份出售计划表，这四张表，应该国资委良好治理结构的重要组成部分。有了这样的基础，在全国人大、国务院和社会公众的督促下，国资委就可以有条不紊地推进国有资本调整、国有经济效率的改进、国有资本经营预算优化和国有部门收益回馈国民等各项工作。

同时，国资委应该逐步改变目前通过开企业负责人会议、发文件等方式体现出资人意志和意愿的做法，在推进国有企业混合性股权多元化和法人整体上市的基础上，通过股东会、董事会等公司法和证券法规定的机制来行使权力。国资委本身应该形成一个理事会，由若干名理事组成，作为国资委的权力机构。国资委的人员构成也要改善，即使不适合大规模更换人员，也要更多地利用外聘专业机构和人员来从事有关工作，提高国资委工作的专业化程度。

（本文不代表所供职单位观点）