贾康：财政政策回顾与改革方向展望

编者点评 本报告作为“中国发展高层论坛”2001年年会背景报告，详细地回顾了我国财政政策的发展历程，并展望了我国的财税政策及改革方向。

本报告首先概述了我国改革开放以来财政政策的基本情况与机制转变：从分权“突破口”到分税分级框架建立，财政体制变革中财政政策向“间接调控”转变；为处理好改革、发展、稳定关系而努力；转轨中政府财力体系的多元化；以开放促发展促改革，应对全球化趋势的财政政策与制度安排。重点分析了1998年以来的积极财政政策。其背景原因是：东南亚金融危机影响的巨大超出了一般人的意料；金融危机影响迭加到中国经济周期低谷阶段上，使经济增长明显趋缓，并出现通货紧缩迹象 ；20年市场化改革终于引致走出短缺的“过剩经济”局面 ；“国有经济战略性改组”带来了大量的“下岗分流”人员和失业压力；货币政策连续、密集运用，但政策效果不够明显。由于中国加入WTO的日子正在临近，本报告简要讨论了“入世”后的财税改革及其相关政策取向：入世带来的制度创新压力必然要求加快和深化财税改革；对关税将分步调减并改进结构与管理；进一步提高出口退税率，并扩大出口退税税种范围；统一内、外资企业所得税，按“国民待遇”原则减少内资、外资的税收优惠；增值税需要转型；税费制度的配套改革势必加快；入世还将推动其他税种的改革和税收征管的加强。最后，本报告对财税政策及改革方向进行了展望：2001年积极财政政策继续实行，但力度上还有相机抉择的问题；税费改革和预算管理改革方兴未艾。

一、改革开放以来财政政策的基本情况与机制转变概述

（一）从分权“突破口”到分税分级框架建立：财政体制变革中财政政策向“间接调控”转变

中国渐进改革的初期，与农村改革、建立深圳等经济特区一道，财政是在传统体制上打入楔子的“突破口”之一，从1980年起改变以往“总额分成、一年一定”的集权型财政体制，改行“划分收支、分级包干”的分权型财政体制。这一阶段的种种安排，都是为正面启动城市改革和宏观、微观配套改革准备条件。财权向地方下放之后，在企业层次上先后进行了企业基金制和企业利润留成制的改革试验，又前进到一、二步利改税，试图在对外开放、发展多种所有制经济、培育市场的大背景下，通过放权让利和规范政府与企业的分配关系，达到搞活企业、解放生产力的改革目的。

1985年，以利改税为基础，财政“分灶吃饭”体制的具体形式改为“划分税种、核定收支、分级包干”，1988年后，又调整为“多种形式的财政包干”。分权过程取得了明显成效，又很快暴露出一系列矛盾和问题，地区割据、财力分散和运作失范，企业难以真正搞活，政府间财力分配也难以真正规范和稳定。经过反复的问题剖析、理论研讨、国际经验借鉴和试点经验总结，中国财政体制改革的基本思路以及财政改革与整体改革配套的轴心逐步得到明确，即认识到应建立以分税制为基础的分级财政，从政府财力收支的制度框架上，改变凭借行政隶属关系压抑和损害经济运行效率的“条块分割”，从而适应市场经济的内在要求，二位一体地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，使宏观经济管理由传统的直接控制，转为政府运用政策工具、通过市场中介间接调控的新经济运行机制。

1994年，中国推出财政、税收的配套改革，初步建立了以分税制为基础的分级财政体制框架，成为由“行政性分权”（分灶吃饭）向“经济性分权”（分税分级）的一个里程碑式的转折点。在新体制下，中央、地方划开事权，各自掌握不同税种，同时也保留若干比例明晰、规范划分的共享税，以自己的收入安排支出，形成各级独立的预算（同时也发展力求规范的政府间转移支付），企业则在税法面前一律平等，不分大小，不论行政级别，不再考虑行政隶属关系，依法既交国税，又交地方税，走向明晰产权和公平竞争的道路。

这种分税分级的新财政体制，内在地要求财政政策的设计和运用以经济杠杆（经济参数形式）为主，成为中国财政政策在体制模式和经济增长模式“两个转变”进程中，向市场经济条件下间接调控境界靠拢、提高政策效力的制度依托。

（二）为处理好改革、发展、稳定关系而努力：连年赤字的发生与财政困境

中国“两个转变”启动时的“历史欠账”堆积如山，为了达到以改革促进发展和长期稳定、以稳定保证改革开放与发展基本环境的目的，把握住经济发展这个“硬道理”贯彻现代化基本路线，所需要解决的矛盾、问题又层出不穷，千头万绪，政府体系所需要的财力规模极为巨大，远远超出常规。因此，历史积累因素和现实压力因素的综合和维护改革、发展、稳定大局的迫切要求，便马上形成了极度的财力紧张和明显的财政困境，赤字连年发生，持续至今；财政收入占GDP的比重也在分权过程中逐年下降，由1979年的28.4％降为1995年的10.7％，以后才有小幅回升。

（三）转轨中政府财力体系的多元化：预算外收支的膨胀与治理

经济转轨中分权改革的实施，以及政府资金面临的多方面巨大需求压力，使“预算外”、“制度外”资金迅速增长，在一些阶段甚至急剧膨胀。中国的“预算外资金”早在50年代初就为调动地方、国营企业“积极性”而设立，但一向规模不大，到80年代之后，以远高于预算资金的速度迅猛扩张，1992年时，已相当于预算资金规模的110.7％。到1993年，改变其管理范围与统计口径规定，将企业专项基金和税后留利从“预算外资金”中排除出去之后，由地方财政和政府主管部门掌握的预算外资金年度收入仍相当于预算内收入的1/3以上，1996年又跃升为52.56％。1997年再度调整预算外资金口径，不再包括纳入预算内列收列支的若干项政府基金收费收入，其总规模仍在预算内资金规模的1/3左右。在预算外资金旁边，还有更不透明的第三块资金即所谓“制度外资金”或“预算外的预算外”，其总规模没有准确统计数字，内容也十分复杂，既包括社会保障的一些基金、政府集资收入、乡镇政府自筹资金，也包括权力部门、单位的“小金库”、“创收”收入和私自从制度内转出的资金。据一些专家估测，高峰时这块资金也与预算外资金规模不相上下。1996年以后，以分税分级体制为依托，上下结合地对于已呈明显弊病的制度外、预算外资金的混乱与失控进行了清理整顿，通过一系列措施加强管理，总的趋势是先把三块财力规范、归并为预算内、外两块，再逐步将预算外资金也纳入预算内管理，最终达到预算对政府财力的完整覆盖。

（四）以开放促发展促改革：应对全球化趋势的财政政策与制度安排

在开放的推动下，中国近二十余年间最早实行的税制改革，是从涉外税制方面起步的。1980年9月，全国人大公布了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》。前者适应了对外开放后中外合资企业不断出现对税制建设的要求；后者则实际上覆盖了对外开放后数量日增的外国在华工作人员的个人所得课税。1981年，又公布了《中华人民共和国外国企业所得税法》，同时明确规定涉外企业继续沿用修订后的工商统一税，并照章缴纳车船使用牌照税和城市房地产税。至此，我国的涉外税制初步建立起来。此后，全国人大常务委员会陆续对以上税法作了适当修改，进一步放宽了优惠政策，以利于我国吸引外资，引进技术，扩大对外经济交往。

1991年，七届人大四次会议通过并公布了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，将中外合资经营企业所得税和外国企业所得税两种税合并为外商投资企业和外国企业所得税一种税，以更好地尊重国际税收惯例，适应市场化程度提高后经济生活的现实要求，服务于对外开放。

从1981年1月起，为更好地贯彻对外开放政策，推动中国对外经济贸易、科学技术和文化合作的发展，利用外资，引进先进技术，中国与日本就签订全面性避免对所得双重征税和防止偷漏税协定，进行了4轮会谈，1983年9月6日，两国政府在北京正式签署协定。1984年6月26日，两国政府代表在东京交换了关于已各自履行协定生效法律程序的换文，协定正式生效，1985年1月1日开始正式执行。这是中国对外缔结的第一个政府间全面避免双重征税的协定。在这期间我国还陆续与其他国家进行了协定的谈判。到1991年，中国已先后同日本、美国、英国、法国、德国、加拿大等32个国家正式签署了避免双重征税协定。其后至今，进入谈判过程和签署协定的国家数目还在增加。

二、1998年以来的积极财政政策

（一） 政策启动的背景

由于80年代以来的财政困难和多种制约因素，近20年间中国财政政策总体而言是“低调”的，主要表现是财力安排捉襟见肘，职能范围收缩，维持“吃饭财政”在许多情况下都成为问题，就更谈不上十分积极的调控举措。但1998年一季度过后，这种情况发生很大改变，上年爆发的东南亚金融危机对我国的影响已相当明朗，并与一系列国内问题迭加在一起，迫切需要以宏观政策措施扩大内需，实施反周期操作，于是决策上果断地启动了扩张性的积极财政政策，使财政政策成为各方关注的重点。

启动积极财政政策的背景因素，归结起来主要有如下五个方面：

1．东南亚金融危机影响的巨大超出了一般人的意料

以1997年7月2日泰国宣布放弃联系汇率制为标志而爆发的东南亚金融危机，引出一浪又一浪的冲击波，到1998年，已席卷了几乎整个亚洲，并扩展到俄罗斯，波及拉美，进而使欧洲和美国也受到影响，其对于亚洲和世界经济影响之巨，大大超出早些时候一般人的估计。中国经济在此次危机中被评价为在亚洲表现最好，受影响最小。但到1998年，外贸的增长幅度也明显放缓，并于5月出现负增长，客观上这成为使各方对严峻形势形成共识的响亮警钟。

2．金融危机影响迭加到中国经济周期低谷阶段上，使经济增长明显趋缓，并出现通货紧缩迹象

中国经济增长率（以GDP增长率衡量）从1993年的13.5％回落到1997年8.8％的水平，平均每年下降约1个百分点，这时被认为还处于比较适宜的区间，但惯性下滑并未停止。1998年上半年经济增长率仅为7％，与全年8％的增长目标形成明显差距。同时，物价水平持续负增长，1－7月累计居民消费价格比上年同期下降0.4％，商品零售价格下降2.2％，被不少分析者认为是通货紧缩的表现。

3．20年市场化改革终于引致走出短缺的“过剩经济”局面

中国国民经济在改革前一向以供给不足的短缺经济为主要特征。这种局面，在改革以来市场化资源配置机制渐进形成、生产力获得极大解放的过程中逐步改观。在几个经济周期的低谷阶段上，先后出现过1983年的“局部买方市场”，1990年的“市场疲软”，终于在1997－1998年走到了较全面的所谓“买方市场”或“过剩经济”，市场上供不应求的商品种类已寥寥无几，供大于求或供求平衡的占绝大多数（当然，不应忘记普通民用住宅和公交服务等供给，仍是严重紧缺的，却往往未在有关部门的统计中表现）。企业产成品库存总量不断增加，1998年中已达4万亿元，约相当于GNP的40％以上。

4．“国有经济战略性改组”带来了大量的“下岗分流”人员和失业压力

近20年的改革经过一系列的前哨战和外围战，走到了国有经济战略性改组的攻坚战阶段。在“软着陆”后需求不旺的宏观环境下，为了对企业维持必要的优胜劣汰改组压力，总体上已不再沿用过去的种种优惠与关照手段挽救效益不佳的企业，而是积极促进企业的兼并重组乃至破产；加上前述内、外部增长减速因素的迭加，使微观层次困境加剧，于是出现了大量的下岗分流人员，一年约1000余万人，失业压力增大。缓解失业压力成为决策上和社会各方所关注的大问题。

5．货币政策连续、密集运用，但政策效果不够明显

针对我国经济“软着陆”过程中的情况，货币政策方面采取了一系列放松银根、刺激需求的政策，1996年5月之后的两年多时间里，中央银行先后多次降低存、贷款利率，并在1998年初取消国有商业银行的贷款限额控制（改行资产负债比例管理和风险管理），降低准备金率，颁布积极实行贷款支持的指导意见，等等，以求扩大企业贷款需求，刺激投资。货币政策如此连续、密集的运用，可以说是“竭尽全力”的，然而，迟迟没有产生足够明显的政策效果，其操作余地已经相对狭小。

上述几方面的情况综合在一起，使决策层于1998年为力求实现8％的增长目标而采取增加投资、扩大内需方针，