杨小凯：为什么城乡土地制度并轨是当务之急

我在《经济学消息报》关于土地制度改革的建议于1998年登出后，听到很多反对意见，一直没时间回应。前不久去中国一趟，觉得此事不能拖延，特回应如下。

我建议城市和农村土地制度并轨尽早进行，使农村土地象城市土地一样，70年使用权可以自由买卖和租赁。对此，有必要就一些说法进行澄清。

土地自由买卖会加剧贫富分化，造成社会不安定。这是最常听到的说法。此论似是而非，完全不合经济学逻辑。如果土地按现有的使用权，即使变成完全的私有权，仍然不会加剧贫富分化，因为目前土地使用权的分配相当平均。因此，使用权自由买卖只会去掉村干部定期按人口变化调整土地分配的特权，因而减少此特权引起的贫富分化。如果有的农民要弃农进城从事它业，没有长期土地使用权时，他只得放弃他的集体所有的土地的份额。如果他不愿放弃他对土地的权利，他就要定期回乡，以免变成“盲流”。这正是贫富不均社会不安定的原因。用马克思的话来说，这是把农民束缚在土地上，阻碍城市化和工业化的制度。它不但反效率，也不公平。如果土地使用权完全有保障了，农民将成为自由民，若农民要弃农进城从事它业，他可以卖掉土地，不但有一笔收入，而且有一笔资本，因此他进城时是有钱人，而不是“盲流”。特别是，可自由买卖的土地比不可自由买卖的同样土地市价高得多，土地自由买卖只会使现在相对贫穷的农民变得更富。君不见，台湾的很多农民比城里人富，就是因为他们有大块土地完全的所有权。

如果农民卖地进城经商失败，会引起贫富分化吗？第一，这与保险市场有关，它是提醒人们去买保险，这不是反对土地制度并轨的理由。第二，农民进城经商不必卖地，他可将土地出租，这就是最好的保险，不但有固定租金收入，一旦生意失败，还可回家种田。没有土地长期使用权时，转让使用权所得租金极低，在江浙一带是市场租金的十分之一，不少地方租金甚至是负的。转包也有很高风险，失去土地权利。如果土地使用权相对有保障了，不但业主可收得更多租金，土地使用权的分配更有效，而且业主可以用土地向银行作抵押贷款，借钱投资，克服信贷市场的信息不对称障碍，使中国的私人投资能力成倍增加。

土地使用权自由买卖会阻碍机械化，这是另一反对土地制度并轨的理由。这个理由更是不合经济学逻辑。以日本的农业为例，日本二战后土改使土地所有权非常分散，但是由于解散了财阀，有竞争性资本市场，有些企业家开办农业机械租赁公司，赚了钱。由于有自由土地市场，另一些企业家租很多小块土地，合成大块土地，然后租各种农业机械，雇人经营，不但赚了钱，而且付的租金也比农民自己种地收入高，因此农民往往不愿自己种地，而愿将地租给大农场。可见，自由土地市场，竞争性私人银行业，自由劳力市场（移居不受户口制度限制）正是农业机械化的条件。而中国现行的土地制度正是农业机械化的障碍，它不可能兼顾公平和效率。在这种制度下，要搞机械化，就要侵犯财产，造成社会不公，加剧贫富分化，造成社会不安定。要顾及公平，就要牺牲效率。这是因为中国农村很多地方为了顾及公平，土地分为若干等，每等都在全村人之间平分，使得每块土地极小，土地又不能自由买卖，因而不便机械化。没有自由买卖时，合并土地又会损害激励。而在土地使用权自由买卖和自由资本市场，自由劳动市场（没有户口制度对人身自由的限制）条件下，公平和效率可得到兼顾。

土地所有权的集体所有制产生了两田制中的两难冲突。沿海省份的许多地方干部把村庄所有的土地划成两部分：能租给外国或私人企业的商用地和家庭耕作的口粮田。在两田制下，村庄的干部获得了对商业用地的控制权并从中攫取租金。作为交换，村民有在租赁土地的企业就业的优先权。但租金与就业收入之间的差别巨大，因此整个过程是地方官员从集体拥有土地的农民手里偷租的过程。既然这种偷取那么不公正，许多矛盾因此发生，中央政府被迫禁止了两田制的实验，这项禁令阻碍了地方的工业化，消除了许多对社会有利的商业机会。

我去年6月回中国，看到江浙农民还在用手插秧、扮禾，心中不是滋味。我年轻时多次参加双抢，知道这份工作的辛苦。许多国家和地区的农民早就机械化了，不用受这份苦，中国为什么做不到呢？我访问南京时，应邀参加南京大学发展研究院组织的经济学家为省委、省政府咨询的会议。会上省委第一书记和省长希望听到专家们关于城市化的对策和建议，国内的经济学家都提到，现有的土地制度和户口制度是城市化的大障碍。

我国现在的城市土地制度与香港相类似，但是香港的土地年期制与无限土地私有制相比是种很落后的殖民地制度，英国人在本国就不实行这种制度。18世纪法国落后于英国，一个重要原因就是当时法国对土地私有权的限制。中国人早就知道这个道理。孟子早就说过恒产有恒心，比孟德斯鸠讲所有权是道德神权早了一千多年。慎子也说过：今一兔走，百人逐之，非一兔足为百人分也，由未定。由未定，尧且屈力焉，而况众人乎？积兔满市，行者不取，非不欲兔也，分已定。分已定，人虽鄙不争。故治天下及国，在乎定分而已矣。土地使用权可自由买卖，不但对经济发展有重大意义，而且对减少社会纠纷，安定社会，稳定地方财政有重大意义。土地使用权可买卖后，土地市价上升，土地交易增加，地方财政收入增加，也使地方财政，地方基础设施，地价之间的反馈制度化，使地方政府官员的收入和士气提高，效率上升。我们都知道，西方国家的地方政府财政很依赖土地税和房地产交易税，而这又是以土地私有权和土地自由市场为基础。

有人会提到中国很多朝代的没落是由地方豪强兼并土地引起，现在土地制度并轨可能又会造成社会问题。其实，地方豪强兼并土地正是因土地所有权没有法律保障，土地兼并不是自由的土地买卖，而是利用特权强枪恶要。清朝的官司纠纷记载说明中国历史上原土地所有者以原价购回已卖土地的权利，限制了土地的自由买卖，成为很多杀人案和社会动乱的根源。现在广东的很多土地纠纷也是由对土地私人产权的法律保护不健全引起。

有人会提到土地所有权私有化会使公共建设成本大增。其实，美国和其它自由国家都提供了用立法的方法，用公平征购价强制征购私人土地以进行公共工程的经验。一个民主的制度可以以公众的利益为准，形成强大的公共选择能力。

【原文出处】《《参考文选》》(京)2001年20期第6～8页