余斌 陈昌盛：“十二五”分配格局调整：两根本性方向 九种途径三大重点

“完善社会主义市场经济体系”和“转变政府职能”是我国“十二五”期间乃至更长时期内，调整收入分配格局的两个根本性方向。

随着国民收入分配中劳动者报酬占比不断下降和居民收入分配差距不断扩大的趋势，近年来我国居民消费倾向下降，消费率持续走低，最终消费中居民消费占GDP比重和消费对经济增长的贡献率不断下降。我国居民消费率和政府消费率都低于世界平均水平，而且与同等收入水平国家相比也有很大差距，投资与消费不平衡问题更加突出。

可以说，国民收入分配格局不合理已成为影响我国居民消费增长、经济稳定发展的重要原因。“十二五”期间如何优化调整收入分配格局，成为推进经济体制改革和发展方式转变的重要环节。开辟新的途径改变目前分配格局不合理现状，正在成为“十二五”规划编制的重点内容之一。

九种途径三大重点

收入分配调整往往牵一发而动全身，既是推动改革和利益调整的关节点，也是改革和调整的难点。“十二五”期间我国经济社会发展将进入新的阶段，特别是在国际金融危机冲击后，世界经济格局将发生明显的调整和变化，要保持我国经济在更长时期内的平稳较快增长，必须推动我国收入分配结构调整，让最广大的人民群众公平分享改革和经济发展的成果，使其更有利于内需驱动型的平衡增长。

从国民收入分配的全流程看，调整收入分配可以从三个层面（环节）着手，即初次分配、二次分配和政府支出结构调整。要改善劳动者分配状况，切实缩小收入差距，在这三个环节中主要包含了九种可选择的途径：

第一层面的途径，减少企业营业盈余，相应增加劳动者报酬；减少政府生产税净额，相应增加劳动报酬；增加居民财产性收入；调整不同部门和不同产业间不合理的劳动报酬。

第二层面的途径，扩展社会保障范围，适当提高企业，特别是政府负担的水平；减少政府向国有企业的资本转移，增加向居民的经常转移；调整非生产税税制，例如所得税、消费税、财产税等，调节收入分配；增加对居民的直接货币性补贴。

第三层面的途径，政府支出调整环节的途径，主要是增加政府消费中的实物转移，增加公共服务供给。

要处理好我国的收入分配关系，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。但收入分配优化调整并不是简单地重新切割“蛋糕”，例如要提高劳动者报酬占比，简单地通过不断提高最低工资标准显然达不到预期目的。在实际调整中究竟选择以上哪些途径最切实际、最有效和经济上最可行，必须结合我国的发展阶段、现实情况及突出矛盾作出权衡。

从初次分配调整看，关键是深化市场体制改革。初次分配是市场机制配置资源的基本渠道和激励机制，重视市场在资源配置中的基础地位，就必须尽可能地通过完善市场体系来改善初次分配格局。当前我国初次分配表现出来的问题，确有政府管理不完善、劳动市场不规范问题，但关键问题不是政府干预不足，而是市场体系和机制不健全、不完善。集中表现为：

要素价格体系改革滞后，使得要素市场不能真实反映市场供求和资源稀缺程度，由此导致的低成本扩张阻碍了产业和经济结构升级，一定程度上阻碍了劳动力价格的提升。

垄断行业改革和公平准入改革滞后，行业间收入分配不公并非竞争力和人力资本差异的体现，而主要是垄断行业获取了高于其他行业的垄断收益。垄断格局不打破，公平准入不解决，这种收入分配的格局必然会存在。

由此，初次分配调整的重点不是强化对劳动市场的干预，更要防止将政府的责任部分推向企业的倾向，真正的关键在于深化市场体制改革。

从二次分配调整看，重点在于健全和规范收入分配调节制度。二次分配的要义是弥补市场失灵，维护社会的公平正义，增加经济社会发展的凝聚力。我国当前收入分配差距过大，很大程度上是收入分配调节的制度建设滞后，使得二次分配没有发挥应有的作用。

比较突出地表现在以下三方面：基本保障体系不健全、覆盖面窄，碎片化、不可流转和不可接续等问题突出；税收制度不完善，收入调节功能不健全；城市化质量低，虽然大量农民工进了城，成为统计意义上的城镇人口，但并没有真正拥有城市居民身份，不能享受相应的基本保障和公共服务，其预算约束和消费行为特征与城市居民完全不同，摇摆在城乡之间，影响了经济的发展和城乡差距缩小的进程。

从政府支出结构优化看，关键在于加快转变政府职能。基本公共服务能为最广大的居民，特别是低收入人群提供最基本的保障，它是政府通过实物转移方式调节收入分配最有效的手段，具有明显的再分配作用。我国政府消费占GDP的比重，从国际比较看与我国所处发展阶段基本相当，但政府消费中公共服务消费的占比明显偏低，问题的症结正是政府职能转变滞后。

政府特别是基层政府更多的是“经济建设型政府”，在唯GDP论的考核制度下，各级领导忙于抓项目、抓招商引资，“服务型政府”建设相对滞后。政府资源向国有企业、向投资倾斜，公共服务供给严重不足且十分不均衡。随着分工和交易日益复杂，公共领域空间也在不断扩展，需要政府切实将主要精力转移到向全体公民提供公共服务上来。

收入分配调整是一个系统工程，可以选择的手段和途径很多，具体政策更是十分庞杂。但归结起来，“完善社会主义市场经济体系”和“转变政府职能”是我国“十二五”期间乃至更长时期内，调整收入分配格局的两个根本性方向，只要把握好了这两个方向，并采取切实政策措施，收入分配格局就将逐步得到改善。

七项政策调整建议

在不损害市场效率的前提下提高劳动者报酬在初次分配中的占比。既要维护劳动者合法权益，又要避免过度干预劳动力市场。继续实施最低工资制度，但不能通过僵化劳动合同实现。着力增加政府对劳动市场服务职能，加大对劳动技能和在职培训等的公共投入，提高劳动者素质和岗位转化能力，通过增强劳动市场的活力来根本保障劳动者利益。

改善产权结构，推进垄断行业改革，通过国有资源收入再分配提高居民可支配收入和缩小收入差距。加快推进国有垄断行业改革，切实放松铁路、电信、电力等基础产业和金融、出版等服务业以及部分城市公共事业的管制，通过市场竞争来改善供给和提高效率，有效缩小垄断行业与其他行业就业人员不合理的收入差距。国有企业和国有资本在性质上是一种全民保障性资产，应该成为我国保障体系建设稳定的资金筹集渠道之一。其经营或出售取得的收入，部分应通过再分配的方式转变为政府公共服务支出和居民可支配收入。

有效增加财产性收入，特别是通过土地制度改革和规范流转增加农民财产性收入。当居民收入主要来源于劳动所得时，由于劳动所得的不稳定性，消费行为更有可能趋于保守。创造条件让更多群众拥有财产性收入，是提高居民收入水平和扩大消费的重要途径。在农村，关键是推进和深化土地制度改革；在城镇，关键是深化金融体系改革。

在稳定农民对承包地拥有长期物权的前提下，促进土地流转和变现，使农民获得稳定的收入流；清晰界定农户宅基地产权属性，推进宅基地流转、置换方式创新，让农户分享土地升值的收益。

深化以银行为主的金融体系改革，加快建立、健全多层次金融市场；切实增强金融机构风险管理能力、价值发现能力，增加金融资源的跨区域跨时间配置能力；积极开展财富管理服务，拓展居民金融投资渠道，提高居民的股息、利息、红利等财产性收入。

加大二次分配力度和增加政府货币转移性支出，有效提高低收入人群的可支配收入。通过改革税收制度等措施加大二次分配的调整力度。实行综合与分类相结合的个人所得税制度，充分考虑家庭综合税负能力，以家庭为单位进行计征和抵扣；完善企业所得税制度，对有利于就业的中小企业给予税收优惠，将减税负与促就业有机结合起来；适时开征不动产税，将目前的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税三税合一，税率与单户面积、价值和容积率等挂钩，采取累进税率。条件具备时开征遗产税、赠与税和特别消费税，加大对高收入群体的税收调节力度；适当增加政府货币转移支付，并且更多地向低收入群体倾斜。

通过供给侧改革，激活需求潜力，提高中高收入群体的边际消费倾向。针对中高收入群体边际消费倾向偏低，而对服务业和高端消费品需求不断增长的现实，必须打破现有利益格局制约，真正推倒社会资本和民营经济面前的“玻璃墙”，放宽市场准入，鼓励公平竞争，加快金融、医疗、教育、培训、咨询、文化等服务业的改革和发展。通过改善有效供给，缓解结构性供给不足矛盾，不仅会创造新的就业机会，增加低收入者的收入，也将激活中高收入群体的消费潜力。

建立全覆盖、保基本、可流转、可接续的社会保障体系。建立健全社会安全网，保障和改善民生，既是经济发展的目的，也是调节收入分配和促进消费需求的重要途径。新型农村养老制度要在试点基础上，不断积累经验，扩大推动实施范围。落实医疗卫生体制改革新方案，坚持预防与治疗并重，降低医疗卫生服务的重心，逐步完善大病保障制度。建立以国家福利金和家庭支持为基础，以社会保险金和商业保险金为补充的供养体系。提高社保的统筹层次，以“制度统一、标准有别、确保底线、自由流动、资金调剂”为原则，建立全覆盖、保基本、可接续、可流动的社会保障体系。

改善政府支出结构，优化收入分配结构。切实提高“两个比重”：一是大幅度提高政府公共服务支出占政府总支出的比重，以增加政府公共服务消费来拉动和激活居民消费；二是适当提高政府消费占GDP的比重，增长部分也主要用于公共服务。完善政府间转移支付制度，保证基层政府的基本公共服务供给能力。加快制定并实施基本公共服务标准，增加对落后地区和农村公共服务投入，不断提高基本公共服务的可及性和均等化程度。