《财经》：税收稽查争议 减税不减负

《财经》记者 王长勇 于宁 王紫雾

为完成全国税收增长8.2％的指标而展开的全国性税收稽查，客观上是否会抵消积极财政政策的刺激效果？

位于北京市宣武区枣林前街的国家税务总局稽查局，近期屡有国企领导被叫至此进行谈话，就企业纳税问题进行磋商――这是今年4月以来全国范围税收大检查的一个重要环节，而税收大检查的主要目的是加强税收征管。

加强税收征管，是因为财政收入大幅滑坡，离2009年的预期目标相差甚远。在国家税务总局今年4月下发的检查通知中，要求“进一步加强税收征管”，以“确保2009年税收收入增长预期目标的实现”。

中国政府提出2009年GDP、全国财政收入增长“保八”的目标，同时确定了全国税收收入增长8.2％、中央税收收入增长9.2％的目标，即全国税收收入需增加4450多亿元，中央税收收入需增加近2840亿元。然而，今年一季度，全国税收收入反而下降10.3％，上半年同比下降6％。鉴于近几年税收收入占财政收入的比重为90％左右，业内人士分析，今年完成税收指标的压力还比较大，后几个月的稽查力度可能会更大。

加强税收征管合法合理，本来无可厚非，只是在经济艰难爬坡之际，此举无疑令企业感到负担沉重。在今年8月财政部召集央企负责人召开的一次会议上，会议主题本来是讨论企业改制、经营方式改变和结构调整，结果参会者反映最强烈的却是对加强税收征管的意见。

有此同感的当然不只是央企。全国范围的税收大检查，范围涉及中国19个税种中的12个，甚至包括餐饮、美容等行业的个体工商户，并分别详细提出了加强税收征管的要点和要求。

从宏观经济层面来看，上述做法也存在颇多争议。发改委的一位官员认为，这种做法“起到的是紧缩效应，与积极的财政政策相违背，财税部门不应该把财税收入作为任务指标，而应通过发债来解决赤字问题”。亦有专业人士称，目前的做法是强行投资、强行收税、强行循环，经济运行绷得非常紧。

“积极的财政政策一边在扩张支出，另一边在加大征收的力度，总效果是什么呢？”清华大学教授李稻葵说。事实上，由于这种“政策层面扩张、执行过程收紧”的特点，2009年的积极财政政策在某种程度上被打了很大折扣。

“加强征管”由来

今年积极的财政政策的核心措施为“扩张政府投资、减免政府税费”，中央财政发行赤字7500亿元，公共投资增加4875亿元，中央代理地方发行2000亿元债券，供地方政府配套投向中央“4万亿”投资项目。此外，就是“实行结构性减税政策”（财政部部长谢旭人今年9月9日称）――采取减免税、提高出口退税率等方式，有效减轻企业和居民税收负担，促进企业扩大投资，增强居民消费能力，预计2009年结构性减税政策将减少财政收入约5500亿元。

“增支减税”两大手段，一方面扩张政府投资直接拉动经济，另一方面减免税费鼓励社会投资和消费，看似起双管齐下之效，但不幸的是，这两方面本身就存在矛盾：减免政府税费减少财政收入，扩张政府投资又需增加收入。解决矛盾的办法之一，是通过发债来筹集资金，而不是通过增加一般预算收入来解决。

障碍在于，中国政府今年的赤字率已接近3％。中国政府虽无类似欧盟成员国3％的赤字率约束，但无论在亚洲金融危机期间还是当前，中央政府都力求赤字率不突破3％。

今年前九个月，积极财政政策的实绩是，中央财政下拨三批新增投资共计2800亿元，2000亿元地方政府债券也已发行完毕。在其拉动之下，中国经济复苏势头极为强劲，经济增长8％几无悬念，财政收入增长8％的任务则面临重压。

今年1月，全国财政收入猛降17.1％，直到5月单月收入才转为正增长。前七个月累计，全国财政收入40672亿元，比2008年同期还减少约210亿元。

各种迹象表明，政府并不打算扩大2009年的预算赤字规模，因此，加强税收征管，全力保证财政收入“保八”目标，成为财政部门的优先选择。一方面在政策上进行结构性减税，另一方面以“加强税收征管”为名的全国大检查便拉开帷幕。税收检查本是税务部门每年的常规工作，也是国际惯例，但此时被赋予了额外的职责。被检查企业普遍反映，“今年的力度明显比往年大得多”。

8月，全国财政收入增长36.1％，其中中央本级收入更激增51.2％，税收检查功不可没。前八个月全国财政收入累计增长2.6％，首次由负转正，但要达到全年增长8.2％的目标，则后四个月要完成20320亿元，月均增长22.5％。

有专家研究认为，中国经济增长和税收增长并非线性相关。在经济上升期间，税收增速是经济增速的近2倍，但经济增幅下降时，税收下降也更快。因此，如果参照过往经验，今年经济增长目标定为8％，税收实际增长也就能达到4％－5％。而且，政府扩大基础设施投资中，税收含量很低。

继4月下发通知之后，7月27日，国家税务总局又印发了《进一步加强税收征管若干具体措施》的通知，提出了20项具体措施，包括“开展管户清查”和“加强专业市场和个体工商户的税收管理”，加强税收征管随之开始“全面开花”。

据悉，下半年仅国税总局稽查局的任务指标就从700亿元提高到1000亿元，而其去年全年征缴补税不过1200多亿元。

按国税总局的安排，今年4月至7月之间，重点是大企业集团“自查”。由国税总局稽查局统一部署，进行了两批大型企业集团税收自查，第一批确定了银行、保险、通信、发电和石油化工五个行业24户大型企业集团，自查年限为2005年至2007年三个年度；第二批确定了36户大型企业集团，行业更为广泛，自查年限为2005年至2008年四个年度。为此，国家税务总局还专门制定了近1.5万字的“税务自查提纲”。

税收自查，就是让企业自行检查，在过去几个年度，有哪些税收违法问题及应缴未缴税款金额等情况，并向主管税务机关进行申报缴纳税款，调整有关账务。自查结束后，9月进入稽查阶段，税务部门工作人员直接对企业进行检查。

安永税务部合伙人田雯琦称，今年的税务检查和往年有所不同，往年少数案例中应用了全国联查的方式，但该方式在今年被普遍采用，即全国各税务分局统一行动、统一调配。一旦发现某公司一地的机构有税收问题，其他各地的税务分局都将开始对该公司在国内所有机构的联查。这一力度无疑比往年大了许多。

自查是给企业一个自我调整的机会，如果有问题或偷漏税，一般在下一年年报中自行调整回来即可，但如果税务部门对企业的表现不满则要稽查。稽查不仅涉及企业声誉，且罚款力度很大。一位资深大型保险公司财务部门工作人员透露，此中差别，“关键看态度。很多问题是企业本来就存在的，只不过税务局管理得比以前严格了。”

国税总局还出台了一些严格规范企业经营情况的文件，如规定跨国企业在中国的单一生产企业如果报亏损，就需要提交同期资料，但同期资料准备起来成本非常大，很多企业不具备这个能力，只好选择补税。一位会计师事务所的合伙人称，这一制度在世界上都算是最严苛的一类。

有些地方税务部门确定的任务指标和采取的方式更为直接，如青海国税局要求，将查补率达到1.5％作为一项硬指标列入2009年稽查工作目标考核项目，并且“加大案件的处罚力度，提高稽查威慑力和纳税人的税法遵从度，使全年处罚率达到20％以上”。南方某省地方税务局工作人员也告诉《财经》记者，地方稽查局很多是带着任务指标去入户检查的。部分企业财务人员也表示，感觉地方稽查局的执行力度比国税总局的要求大一些。

减税不减负

此前，财政部称结构减税政策将减轻税负5500亿元，但实际减税效果并没有如此显著。

这两年带来减税效果最大的政策有两项：一是通过企业所得税改革，企业所得税“两法合一”，法定税率从33％降至25％；二是通过增值税转型，从生产型转为消费型。此外，配合以提高出口退税率，加大出口退税力度等政策。税务部门一位资深人士称，今年的减税措施的实际减税额度，要低于理论上的减税值。以增值税为例，只有企业投资设备了，才能从中受益，但在今年产能过剩、外需不足的情况下，企业不会扩大设备投资，因此增值税转型不会给企业带来多少减税收益。

中央财经大学税务学院副院长刘桓认为，很多优惠政策的实施还存在滞后现象，如高新技术企业的认定工作在全国尚未完成，企业纳税人并未从中得到应得的实际好处；而在税收还没有充分减下来的情况下，税收征管提出“应收尽收”，会给企业造成税收负担增加的现象。

在结构性减税之前，中国的企业所得税税率为33％，增值税税率为17％，个人所得税实行累进税制，最高边际税率为45％。业内人士普遍认为，中国的总体税负水平在世界处于偏高位置。刘桓指出，这和当时国家整体征管水平比较低有关系。“比如过去说是征收33％，能征到20％收入就不错了。” 这种“宽打窄用”，以高税率来弥补低征管率的做法，正是根据时代情况作出的决定。

而目前，中国税收征管系统的信息化程度、人员素质、征收方法都已今非昔比，绝大多数税种都已能实现网上申报，税务系统更可以做到与企业联网，随时核查相关信息。在征管率水平普遍提高的情况下，按规定的税负严格要求，企业自然会有负担加重的感受。

于是，税收的严格程度便成了税务人员手中的“自由尺”。经济较好的时期，不必一丝不苟地做到“应收尽收”，便可完成税收任务；但一旦经济形势逆转，征管率与法定税负之间的弹性便凸显出来。

一位接近国税总局的资深人士告诉《财经》记者，“把‘螺丝扣’往紧拧一拧，不一定没理。这就叫‘应收尽收’，也不一定收了过头税。但和松的年份比，企业是看自己纳税的绝对额，它当然感觉，你在使劲，甚至是收过头税。”

国家税务总局在《进一步加强税收征管若干具体措施》的通知中，明确提出要“确保完成今年税收收入增长预期目标”，而一旦作为任务指标，在执行中就容易偏离“依法纳税、依法征税”的本意。同时，税务工作人员个体的自由裁量权，也有可能使得执行之中出现问题。

据田雯琦介绍，2008年税务稽查共立案174起，结案152起，共补税超过12亿元。她估计，今年稽查立案数量可能会是去年的2倍。

对于减税和加强税收征管之间的关系，国税总局前副局长、全国政协委员许善达称，如果认为税负过重，应该调整完善税收制度和政策进行减负，但不能以此为理由要求放松征管。税收征管就是要严格按照税法执行，是否“合法”有客观的评价标准，但是否“合理”则是不同立场的人有不同看法。

此次加强税收征管力度对企业经营的影响，从企业利润增长和企业所得税增幅对比中可见一斑。据国家统计局数据，今年前八个月，全国规模以上工业企业累计实现利润同比下降10.6％。而据财政部数据，同期的企业所得税累计同比增速仅下降2.9％。企业利润下降幅度是企业所得税下降幅度的3倍多。

另一项数据也表现出同样的特点。据财政部企业司披露的数据，今年前八个月，全国国有企业累计实现利润下降19.6％，下降幅度也超过企业所得税降幅6倍多。

进行税收自查和稽查的两批大企业集团中，多为大型国有企业集团，在应对危机时能获得更多来自政府的资源输送，比如承接政府投资项目较多，易于获得银行贷款，易于获得税收优惠，得到政府技术创新支持，以及从产业振兴计划中受益，等等，可部分“对冲”税收自查和稽查补交税款对经营的影响。

而对于民营企业、中小企业和个体工商户，获得以上资源的机会和能力非常有限。在国际经济危机的背景下，补交前几年的税款，对民营企业和中小企业来说，无异于雪上加霜。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所专家组组长倪红日认为，中国的GDP增长和税收增长，的确有一个乘数效应。中国目前的外贸依存度很大，2009年来自贸易的税收下降很快，出口退税又多次提高，两头挤压，导致税收下降幅度比经济增长下降幅度更大。所以，今年的税收增速低于经济增速是正常的。

刘桓认为，税收征管应该“不为指标、讲求实效，追求经济效果”，仅仅靠加强对企业征税、由政府投资未必是惟一途径，给企业的发展空间是必要的，让企业把更多的钱用于生产发展、用于消费，产生和政府的刺激作用相辅相成的作用。

何须偏走“独木桥”

另一个令人费解的现象是，