周其仁：土地制度改革应还权赋能

6月25日是全国 “土地日”，有关土地制度改革的话题再度引起了广泛关注。始于20世纪80年代的土地制度改革，一直是整个中国经济体制改革的重要组成部分，也带有中国改革过程中特有的种种曲折与艰难。近年来，作为国家批准的统筹城乡综合配套改革试验区，成都市的土地制度改革实践，成为了一个具有开拓性和启发性的案例，得到了各界的普遍关注。自2009年初开始，北京大学国家发展研究院的一个综合课题组，在该院院长周其仁教授的带领之下，对成都的改革实践进行了实地调研，起草了一份基础性的调查报告。

像全国各地的改革实践一样，成都当前的土地制度改革也带有乡土性的、自发的、不成体系但却生机勃勃的特点，当然也受制于各种因素，比如，改革试验的成功与否往往取决于地方政府的开明程度与支持程度，改革的继续推进仍有赖于现行所有制与法律制度的改革，而成都作为国家批准的试验区的特殊地位，甚至地震灾区重建的特殊背景，都与目前的改革成就有莫大的关系。正如周其仁教授所说的，现在已非“农业学大寨”时代，成都经验不可简单复制。但作为一种突破性的尝试，成都的改革实践仍值得我们进行较为完整的记录和探讨，为此我们特地刊发他们的研究结论，以为中国的土地制度改革提供一个有益的样本，促进我们在这方面的思考和探索。

中国的城乡关系正经历着深刻的变化。在改革开放的初期，经联产承包、人民公社解体、农村工业化、统购统销改革和城乡通开，结束了农村和农民以低价农副产品支持国家工业化与城市、却使自己长期陷于贫困的传统道路；改革开放的中期，启动了数亿农村劳动力积极参与工业化、城市化和全球化，使非农业收入成为农民收入的重要来源。然而，长期城乡隔绝的体制影响过于深远，一旦城门打开，资源以更快的速度向城市积聚和集中，城乡间的发展差距不仅没有缩小，反而在经济高速增长中进一步拉大。

为了扭转城乡差距扩大的趋势，2003年中国提出了科学发展、城乡统筹的新方针。而四川省成都市五年来的城乡统筹综合改革经验，作为一个具体的地方性案例，引起了人们的很大兴趣。从去年年底以来，由北京大学国家发展研究院部分师生组成的综合课题组，在成都进行了比较系统的调查研究，初步提出一份报告《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础――成都城乡统筹综合改革经验的调查研究》。这份报告还未最后定稿，本文拟介绍一下该报告的基本内容与初步的结论。

在今天的中国，城乡统筹是个非常艰巨的任务。在过去的五年里，中央政府取消一些农业税费，大幅增加农产品(行情论坛)补贴，对农村进行投资和财政的转移支付，举措不可谓不大，但2008年的城乡居民收入差距仍然大于2003年，达到了3.33：1，绝对差距则达人均12000元。但值得注意的是，在此期间，成都作为全国少有的几个人口超千万的大都会城市，却出现了城乡人均收入差距略有下降的迹象，从2.64：1降为2.61：1。

成都的城乡收入差距变化趋势为何与全国平均趋势相反，尤其是与北京、天津、上海等直辖市相反，这个现象颇有研究价值。从这个现象出发，我们考察了成都的经验，发现成都的做法确有一定的特殊性，就是不仅将财政性资源向农村和农民倾斜，而且启动了土地制度方面的改革，通过重新界定权利，使经济资源的积聚和集中所带来的土地级差收入，在分配上更好地兼顾了城乡民众的利益。我们认为，成都的经验对全国而言，具有普遍性的价值。笔者认为成都经验主要给我们四点启示。

启示之一：级差土地收入的意义

成都的改革实践给我们的第一个启示是，我们应该充分认识和利用土地级差收益这个规律，来为城乡统筹和国民经济发展服务。

首先，何谓土地级差收入？一个普遍的现象是，位置不同的土地会有很大的市场价差，其原因就在于经济活动内在的积聚和集中的趋势，这表现为，人口、劳动力、技术、资本等因素集中起来之后，就容易提升分工层次，进而增加收入。这一趋势推动人们去竞争具有优势位置的土地，所以一般而言，越是在城市或商业中心，土地价值就越高，距离商业中心越远的土地价值越低，在所有资源可以自由流动的地方，这是一个普遍现象。

但目前，我们对级差土地收入规律的认识和掌握还很不够。这首先表现为，中国的城市化程度依然很低，虽然在改革开放之后急剧提高，但仍低于世界平均水平，100万人口以上的特大城市的人口占总城市人口的比例，目前只有15％，低于18％的世界平均水平，远低于日本、美国、德国等发达国家。这说明，中国的资源在空间上的积聚程度仍然严重偏低，使得级差土地收益的潜力远未发挥出来。

成都的改革实践表明，充分利用级差土地收益规律，不仅可以更合理地配置城乡的空间资源，而且可以为城乡统筹提供坚实的资金基础。成都已经大范围地展开了 “国土整治”工作，包括农地整治和村庄整治。通过对这一工作的考察，我们发现，推进农村国土整治所需要的庞大资本，不可能来自农村和农民的自我积累，而只能来自于由城市化推高的土地收益。惟有城乡统筹才能形成城市资本与农村闲置土地资源的良性互动，才能在城市化进程中更集约地利用日益稀缺的土地资源，并为更公平地分配级差土地收益提供经济基础。

成都近年的土地市价急剧上升。在现行土地制度下，地价上升首先意味着政府出让土地收益的猛增。成都经验的可贵之处，就是启动了土地制度方面的变革，探索在城市化加速过程中收窄城乡发展差距的可行途径，这已不仅是简单地改变财政收入增量的分配，而且是一场涉及既得利益调整、流行观念变革和体制运行方式演进的深刻改革。

2008年大地震之后成都灾后重建的经验，也充分体现了级差土地收益的重要性。重建的最大问题是资金，按最低的重建成本计算，成都也需要筹集几百亿元，才能将全部受损农户的房屋重建起来，这就给农民和政府财政提出了难题。从实际情况看，灾情固然惨烈，但农民拥有的土地还在，这作为一种连地震也难以毁坏的永久性财产，只要找到现实的路径将农民的土地资产转化为重建资本，便可以加快重建进程。

成都市政府为这种转化提供了政策保障。尤其让我们印象深刻的，是城乡居民联建，和多种形式的统规自建、统规统建。前者是灾区居民以部分宅基地换得城市居民的建房资金，而投资方则在换得的土地基础上，开发商业性项目；后者是指由政府筹资，帮助受灾农户到规划的布点自行建设新村和新家。这些措施在本质上都是让农民利用本来属于自己的土地存量，换出部分资金流量，以助灾后重建家园。让人感慨的是，释放更高的土地级差收益带来的经济能量，难道在国家改革试验区都不能进行，只有为大灾重建的艰难所迫，才可以进行吗？这既然能帮助灾区农民重建家园，难道就不能在正常情况下，帮助普通农民在城乡统筹的框架下提高收入吗？

启示之二：“确权”是土地流转的前提与基础

级差土地收入是在土地资源的流转中产生的，因此，要发挥级差地租规律的作用，就要启动土地资源的流转。但成都的经验表明，在实现土地资源流转之前，中国还有更根本性、更基础的工作要做，那就是对农村各类土地和房产资源进行普遍的确权、登记和颁证。

成都市城乡统筹和农村产权改革的首要内容就是确权。这里的确权，不仅指明确界定土地的集体所有权，而且是要明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。成都改革的逻辑是，如果不以确权为基础，贸然推行大规模的土地流转，则流转的主体便不可能为农民，而很可能是其他权力主体，如此一来，其他权力主体会通过土地流转，获得又一轮侵害农民财产权利的机会，那就与城乡统筹的初衷完全相背了。

我们在调查中发现，提出确权不容易，认真执行更艰难。这是因为，长久以来，农村的土地资源就没有得到普遍的、明确的、法定的产权界定。农村土地（包括山林）为集体所有，其使用权、经营权和承包权由农户享有，农民住宅的所有权由农户享有，这早已是广大农村的基本现实，但这一现实至今没有得到法律的普遍确认。此外，多年以来农村人口、劳动力、行政区划、政策与体制都有诸多变化，大量历史遗留问题欲理还乱，导致我们更加难以建立一个得到普遍接受的、法定的农村财产权利体系。

成都经过试点，摸索出了一套实际可行的确权程序，其中最为人称道的，就是发明了“村庄评议会”（有的地方称为“村资产管理小组”），就是将历史上负担过村庄公共管理责任的长者推举出来，由他们根据对多年来土地、房产变动的回忆，对入户产权调查和实测结果进行评议，特别是对有异议和纷争的疑难案例进行梳理，最终将评议结果作为确权预案公示，待各利害相关方均接受后，才向政府上报确权方案。这就使确权从一个抽象的口号，发展为由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、县级人民政府颁证等环节构成的，具有可操作性的程序。

实践表明，确权加流转，才能实现同地同价，一哄而上的土地流转，有可能歪曲改革，使改革背上黑锅。成都以确权为先导的做法，消除了土地制度改革的系统性风险，为改革加上了一道保险阀。这也让我们认识到：要保护农民利益，首先要让他们的资产具有清楚的权属界定，并且得到普遍的合法表达。

改革开放的历程说明了清楚确权的重要性：20世纪80年代早期的农村联产承包，将种地权还给农民，解决了农村的温饱问题；从20世纪80年代中后期到90年代，我们将农产品的销售权还给农民，废除统购统销制，结束了中国农副产品多年来供不应求的历史；20世纪90年代中后期，城市居民住房制度改革，单位福利分房制结束，实行房改房，还权于民，从而创造出城市房地产业，改善了城镇居民的住房条件，也为保障性住房建设提供了经济基础。这些历史都表明，保护农民利益的关键是确立农民的权利。

在这个方面，成都的经验具有普遍意义。我们在都江堰看到一幅标语：“确权是基础，流转是核心，配套是保障”，真正要释放土地级差收入的潜力，这三句话足矣。都江堰的柳街镇最早进行了确权实验，激发了农民巨大的参与热情。我们曾询问农民，对于自己居住的房屋和自己耕种的土地，为什么一定要获取产权证？我们得到的回答是，产权证可以降低农民保护自己财产的成本，而且有利于资源的流转，例如在外打工的农民，有了故乡房屋的产权证，就可以灵敏地捕捉房屋出租的机会，获得更大的经济利益。

所以，在土地的集体所有权证之外，普遍地为所有农民办理农地承包经营证、山林承包经营证、房产证所有权和宅基地使用权证，意义非常重大。确权的工作虽然琐碎庞杂，但却是农村经济的基础。城镇居民已经拥有的权利，农村居民也应拥有，否则城乡统筹和“公共服务均等化”从何谈起？

与农村居民相比，城市居民拥有的清晰的土地使用权与合法的流转权，能有效地帮助他们分享城市化人口积聚带来的土地收益增值。城乡居民之间的收入差别，至少一部分是由城乡居民拥有的财产权利的差别造成的。拥有较多土地资源的农民，由于得不到“流转”的阳光普照，所以不能充分释放他们拥有的土地的市场增值潜能。成都的综合改革就是以这个难题为目标的。厘清财产的所有权与使用权不过是最低纲领，而完备农村产权的权能，尤其是赋予农村居民与城市居民同样的资源流转权利，才是改革的最高纲领。

启示之三：探索改革现行征地制度的现实途径

成都的改革不仅涉及土地管理制度和政策的微观调整，而且涉及现行国家征地制度的根本变革。中国城乡关系的一个难解之结是，在现有的国家征地制度下，城市筹措巨额投资和建设资本的主要来源，就是政府低价征用农民土地，把农民的集体土地转为国有土地，再按市价向城市土地市场出售国有土地的长期使用权，这是国家主导的土地资本化之路。这就带来一个深刻的矛盾：中国农民问题的根本解决离不开城市化加速，但在征地基础上推进城市化，却又不断损害农民的财产权利和收入。

目前的国家征地制度不可能废除，临时性叫停征地或控制征地规模，不过是一种权宜之计，比较可行的出路，是在现行征地制的框架下启动变革。中国共产党十七届三中全会已经提出“逐步缩小征地范围”，并提出要区分公益性用地和经营性用地。会议的决定虽未明示，但隐含有只有针对公益性用地才能动用国家征地手段的意思。缩小征地范围是大势所趋，问题在于，我们应该如何实现这个重大转变，从一切工业化、城市化用地都靠国家征用，转向只有公益性用地才动用国家征地权，经营性用地则要讲产权，讲合意，讲市场交换？

成都经验探索出了一条改革征地制度的现实路径，