周其仁：多发牌照、少管价格

中国政府主管部门宣布，从10月1日开始放松对电信资费的管制，实行只管上限价格、开放下限竞争的新体制。这是值得欢迎的政策变化，虽然这个变化来得实在晚了一点。

为什么说晚了？因为中国电信市场早就具备了放松价格管制的条件。最重要的条件，就是中国从1994年开始，就放弃了由一家政府公司独家垄断电信市场的传统体制取向，转为打破垄断、引进竞争、开放市场。中间几度曲折，大体到2000~2002年间，就形成了移动、联通、网通、电信、铁通等数家大电信公司竞争的局面。

数家电信公司在一个市场上争客户，应该再也不需要政府全面管制电信资费。政府全面管价，原本的理由是保护消费者免遭垄断公司的不公平对待。要是市场大门紧闭，里面只有一个卖家，政府当然不能听任“自由定价”，因为独家的卖方垄断可以尽情摆弄彼此竞买的消费者。在这个条件下，政府全面管制价格――由政府根据“成本加合理利润”的计划价格公式来定价、并检查监督执行――就顺理成章了。

市场的开放，改变了卖方的行为逻辑。几个卖家互相竞争，怎样决定输赢呢？给定同等质量的商品和服务，谁索要的价格低，谁就是赢家。这样，开放的环境逼得大家各出其谋，降价取胜。既然市场里的卖家有了降价的动机和行为，为什么还要政府全面管制价格呢？

是担心“寡头”们可能互相勾结、联手定高价对付电信消费者吗？就算真有其事，那也不再需要政府全面定价和管价了呀？只要实行上限管制就可以了――政府控制电信资费的最高价，即便全体电信寡头铁了心联合定价，也不准超过政府规定的资费上限。同时，政府再也不管电信资费的下限。要是电信寡头们愿意降价求客――这在逻辑和事实上，都是可能的――政府应该乐见其成。

不要小看“全面价格管制”与“上限价格管制”之间的区别。是的，都是政府管制，都有类似的信息和激励方面的代价。但是，从全面的政府定价和管价，到政府只控制资费的上限，还是给市场让出了很大的空间。在这个新的空间里，以下三种效果至关重要：（1）增强电信营运商之间的竞争，特别是节约成本的竞争；（2）增加营运商与各类不同层次消费者之间缔结服务合约的多样性和适用性，从而扩大电信服务的范围并有助于提升服务质量；（3）可以降低政府价格管制的执行费用。

从这个角度看，在数家电信公司竞争的格局基本形成后，拖延了4-5年才放弃全面价格管制、实行上限管理，难道没有让中国电信业承受了很大的损失吗？别的不谈，单说直到今天还是由行政主导的电信业重组，难道一定要搞得那么深不可测、以至于所有市场相关方都感到不可预计吗？如果下限竞争早开展几年，电信公司强弱互见，政府启动的电信重组是可能由市场接手并推进完成的。

回头问，为什么在市场结构条件大体具备的情况下，还要维系政府对电信资费的全面管制？我的答案是，因为中国电信市场上彼此竞争的数家公司，全部是国有或国有控股公司。既然都是国有公司，彼此开展下限竞争是可能减少行政垄断利润的。作为国有公司“老板”的政府部门，下不得手开放资费的下限竞争，是合乎情理的。更有甚者，国有公司打价格战，可能割肉而不伤身――降价不是来自管理的努力和成本的节约，而来自损耗国有资产的本金。政府作为老板，对此更不能熟视无睹。

看似奇怪的事情终于发生了。政府在电信市场数家国有公司竞争的格局已经形成后，依然坚持全面的价格管制。更加要命的是，政府管价的重点不再是控制垄断高价，而是不准从业者突破资费的下限！管制对象还是国有电信公司，但要管制的行为却不再是凭垄断地位谋取“垄断暴利”，却是为竞争所迫以降价取悦消费者！政府管制与大众利益对垒，显然是一个“政治上不正确”（politically incorrect）的困境。

宣布改行上限管制政策是合乎潮流的。但是矛盾还是存在：下限价格竞争可能减少国有电信公司的赢利、增加其亏损。把电信营运商合并、捆绑成数目更少的“航母”吗？也许管用，但除非重新回到独家行政垄断的体制，价格竞争的压力多少就还存在。

管制者要摆脱左右为难的困境，不妨实验另一种取向：政府多发电信营运牌照、特别给民营公司发电信牌照。让具备利润动机、但绝对无权控制对手进入市场的公司，在下限开放的环境中竞争图存吧。别的行业早就看出了结果，电信行业真的例外吗？