吴敬琏：商会的定位及其自身治理

商会定位与性质

政府应该怎么正确对待商会？有的认为是政府多给些钱，有的认为应该给我些补贴，有的则认为要把我的干部位置纳入公务员系列，总之，有各种各样的“正确对待”。有人讲，现在对商会定位的认识已经清楚了，我并不完全认同这一看法，听温州的同志讲，这些年来商会没有太大的进展，什么原因？我们自己在认识上还有欠缺，没有能够把一些好的东西巩固下来，并不断提高，这就很容易在原地打转。如果我们对此认识不清楚，就很难让政府采纳你的意见。所以，我们还是要立足于把这个问题弄清楚，把定位搞准确。

很多人都讲了商会、行业组织的工作内容。但和性质相比，工作内容还是第二位的问题。我们首先要搞清它到底是什么性质的组织，然后才能确定它应做什么工作。对于这一问题大体上有三种意见：第一种意见说这是个政府授权的行业管理机构；第二种意见说这是个中介机构；第三种意见说它是民间组织，是企业自发建立起来的自治性组织。这些意见相互有―点交叉，但是各自强调的基本方向不一样，需要进行讨论，把它明确下来。

第一种意见是历史形成的。改革开放以来形成了行业协会的这种定位。工业企业过去是经委管的，由经委派生出来的通常称行业协会。其实也不完全都叫行业协会，比如内贸部叫商会，外贸部叫国际商会中国分会，也就是贸促会，工商行政管理局下面是个私协会，这些都是政府授权的进行行业管理的机构。它们是从计划经济向市场经济过渡的初期形成的。这个时候的改革是在国有部门搞放权让利。流行的口号就叫“四自”，即企业保持国有性质，但是松绑放权、放权让利。让企业自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。在此条件下，完全用过去的办法管企业不行了。过去不需要什么协会，因为集中配置资源由计划委员会管，短期计划、调度由经委管。在计划经济条件下有两个主要抓手，即投资和物资。只要把这两个一抓住，企业生产什么、生产多少，原材料哪里来，产品哪里去，就都给约定了，不需要有行业协会、商会这类组织。但是企业实行“四自”以后，政府就管不了这么多了。还有一个特别的原因，就是政府机构要精简，有一些领导干部要安排，于是就开始建立这样的组织，把行业管理放到协会去管。上上届政府成立了两个“总会”，上届政府机构改革以后协会组织就更多了。本届政府以来，全国十几个大行业协会就是部级协会，加上二百多个司局级协会、处级协会，挂靠到国资委去了。对于工商行政管理局的个私协会，统战部副部长李丁同志曾经上书中央，后来中央决定让工商联接收。这些组织后来就被人称为二政府。随着市场经济的发展，现在的企业状况和改革初期大不一样，大量的是民营企业，这些协会现在也在力图吸收一些大的民营企业进去，但是到底还是“两张皮”。行业协会是行业管理机构的这种思想现在仍然有。有些立法思想就是这个观点，主张行业协会、商会在政府授权下执行多少职能。但是大多数人不大同意这个定位，因为这就会使协会、商会成为“二政府”。

第二种意见，就是我们现在政府文件通常用的说法，就是中介组织。我不知道别的学科比如法学、社会学怎么看。经济学一讲中介组织就是指商业、会计事务所、律师事务所等等。80年代我常去日本，日本代表大企业的是很有名的经团联，小企业参加商工会所，我都去访问过。我问他们，你们是否是中介组织，他们听不懂。他们说我们是代表企业的组织。日本有一套日本式的政府主导型市场经济，它有一个很重要的架构，叫做“审议会”，有官、产、学三方面的人参加，权力非常大，任何大的法律、政策、规划的制订都要经过这个审议会评议。在评议中代表企业的分别有大企业的代表、小企业的代表、学术界的代表和政府官员，这是日本政府主导型经济的重要架构。日本的经团联、商工会所等组织是代表这一个人群去跟别的人群去协商，通过讨价还价然后达成一个双方都认可的、有利于大家的一种解决方法，所以他说我不是中介。从道理上说中介组织是独立的，一边是政府，一边是企业，那中介组织的立足点在哪里?这个会上有些朋友用“中间组织”的名称。中组织和中介组织还不是一回事，这个“中间组织”是不是讲的第三部门呢？法学家讲三个领域：一个领域是企业(私域)，一个领域是政府(公域)，还有就是第三个领域。这个领域它既是私有部门，它又是代表一定群体的社会领域，它不是全社会的，但是它是某种有共同利益的人群。如这样来理解“中间组织”，就跟第三种意见没有冲突了。

第三种理解是说商会、行业协会是一个自治性组织。也有不同的表达，有的说是民间组织，有的说是自发性组织，有的叫自治性组织，我想这些表达都是可以的。我们可以想一个大家都可以同意的说法，就是社会学家说的“社群组织”。在非典的时候，社会学家许纪霖曾揭示了我们社会中存在的一个重大问题就是社群组织缺乏。在现代社会里这种社群组织是非常重要的。法学家也有很多文章讲第三部门或称第三领域。

我们是一个具有社会主义宪政体制的国家，结社自由是宪法保证的自由。不同的人群建立能够维护自己的利益，表达自己的诉求，处理群体公共事务并实行自律的组织，在我们宪法上是被允许的，人们有这个合法的权力。现代社会是利益多元化的社会，很多事务是某一个群体的事务，不可能都由政府包起来。这就需要有第三领域，所以社群组织是善治的一个非常重要的环节，确定了这一点，我们才能够正确地规定商会、行业协会的主要任务。

商会可以干什么

商会、行业组织的主要任务概括起来讲主要就是两个字，就是服务。但如何服务这个问题还需要进一步讨论，而且还可以在不同层次上进行深入研究。比如江苏陶瓷行业商会谈到他们为中小企业提供了融资服务，这确实是一个很值得深入研究的重要方面。因为中小企业在融资上有一定的困难，这是中小企业的弱点。实际上，世界各国的同业工会、商会都有这个服务。但是金融是很复杂的，它需要的资源往往不是本地所能掌握。我所看到的比较好的办法是同业工会去给专门的金融机构分担一些风险。其实，世界各国都有中小企业信贷担保，因为中小企业有外部性，它的信贷风险大，银行的贷款回报不足以弥补风险损失，所以世界各国对中小企业的信用担保都是有补贴的。这种补贴有几种主要方式：第一种方式是政府财政预算拨款；第二种方式是由商业银行从利润中提取，用来补贴，这些都由专业人员操办。这样就能把社会资金调动起来了。中小企业融资有两个问题，一个是资金量的问题，另一个它是非常专业化的工作。他们通过以上办法就解决了这两个困难。像这些事情在政府层面上都是应该考虑的，但是我们现在没有这样的规定。1998年以后，国家财政部曾拟定条例，国家经贸委起草中小企业担保办法，但是从全国看情况很不理想，因为没有经常性的补贴。

有人提出商会、行业协会的职能中要有“致力于同业之间的合作”，这需要把它说得明确一点。比如说，我们现在常常提到由行业协会协商定价。这就犯法了，它会产生高垄断价格。这在所有文明国家都属于犯法行为。现在我们常常说竞合，电信业搞竟合是为了不打价格战，不要降价。我们某个上市公司在海外发年报时候不小心把竞合写上去了，别人就认为你中国搞这个东西，就不承认你是市场经济国家。从根本上说，一定要清楚地认识到市场经济条件下利益不是铁板一块，而是多元化的。有不同的利益，而且各种利益之间是互相矛盾的，仅仅支持一种利益是行不通的。如果大家的利益是一致的，那只要由政府来权衡解决就可以了。但是现实情况不是这样，那办法是什么呢？现在，各级党和政府的领导都说太累了，全部矛盾都在党政领导身上。我想，如果我们让各种群体都有他的合法代表，让他们把问题摆到桌面上来，然后由他们之间进行辩论、协商，政府则加以协调、疏导，那大家就都拥护你，这不就很好嘛!为什么要把所有的矛盾都弄到自己身上来？结果是哪一边都不会满意，都认为你是偏在另外一边。所以，要建设和谐社会，就要把社群组织健康发展起来。这对于执政党、政府来说就能使自己的工作更轻松，更加事半功倍，更加能保证社会的和谐。

政府和商会之间的关系

跟定位相联系的，就是政府跟商会到底是什么关系，不同的定位就有不同的关系。温州总商会赵文冕秘书长提出五种模式：第一种是传统模式，也叫双重管理，民政局注册登记，主管局业务管理；第二种嘉兴模式，民政局加工商联，民政局管注册登记，工商联管行业协会业务；第三种深圳模式，就是民政局加上一个服务署；第四种温州模式，是1加N模式，就是民政局管注册登记，另外由各个行业的主管机关和工商联分别管业务指导；第五就是广州、上海模式。广州、上海模式就是三个东西：民政局管理注册登记，主管局管业务指导，还有一个行业协会服务署，服务署好像是管行业协会共同的一些事务。不知道这个分类是不是恰当，但是我感到最不好理解的就是这里说的“业务管理”。如果按照上面第三种定位来说，商会、协会应该是无上级的。现在全国工商联有些同志很希望全国工商联变成商会的主管机关。什么叫主管?我想，应该称作监管。商会、协会是社会团体，它必须依法活动，所以就必须监管它是否违规。如果说是要管它的业务，怎么管？这不大好理解。如果监管的说法是对的，那监管就是监督它违规不违规。最主要的监管机构又是什么呢？应该是法院，合法不合法，违规不违规，应该由司法部门监督。在什么情况下还要有行政机构来监管呢？就是经济学家许成刚讲的法律不完全，即立法跟不上，所以就用行政监管。行政监管是和立法、司法、行政三个职能结合在一块的。商会、行业协会要不要行政监管？如果要，能不能就让负责注册登记的那个机构监管呢？我曾在新加坡当新加坡政府一个国立研究所的国际理事会理事，其理事长是经济内阁首脑吴启瑞，后来吴启瑞身体不好了，他就向李光耀提出解散，于是就开了一次理事会，明确政府财产往哪里交后就解散了。新加坡是威权政治，认为既然是他们几个最高领导决定的，就没向有关监管部门报告。结果就收到罚款通知。新加坡的这个研究机构是非盈利性组织，而且是国立的，但它还是有监管的。

对于主管部门，我不知道他们究竟管一些什么业务。从定位看，第一种定位和第二种定位它都要有上级主管机关。这对于第一种定位是没有问题的，因为行业协会就是政府派生出来的一个机构，而第三种定位则明确商会协会是许多企业主和个人自愿成立的组织，它像股份公司、上市公司一样就没有上级主管部门。如果有了上级主管机关，它就可以向行业协会发号施令，这就把现代社会的关系倒置了，即把公仆跟主人之间的关系倒置了。干预和监管还是一个不同的概念，大陆的模式和英美的模式不一样，它有一个历史的根源。中央编译局的赖海荣就有一个历史的考察，他讲到欧洲的商会是从行会来的。行会是在独立城市里面建立的，后来民主国家形成以后，政府就委托它履行一定的公共职能。欧洲从拿破仑法典以后形成了一个传统，就是认为政府是全能的，政府规定的法律可以把个人的、家庭的、企业的所有都管起来，这是大陆法系的一个很大的毛病。拿破仑法典以来的总趋势是向普通法靠拢，向自治这个方向演变。政府也给商会一些职能，比如资质认定。日本的市场经济是政府主导型的，政府把进出口配额这些事情都委托商会、行业协会去分配。这样，信贷配额、出口配额就被大企业抓住了，垄断企业就得到了很多特权。韩国也是这样，比如说政府要发展电子工业了，由于韩国的银行全部都是国有的，政府就拿出一大笔的贷款，让行业协会去分配。由于行业协会里面往往是大企业占优势，这样一来，它的信贷资源分配就向大企业倾斜，其实这个弊端很大。在我们这里恐怕主要的问题还不是政府不管，而是政府过多地干预。

对于行政监管，我们要一行一行来梳理，哪些应该由司法部门来兼管，哪些由行政机构来监管，都要一个一个去讨论。比如说对于假冒伪劣，这一类问题我认为一个行政部门不一定管得过来，我不知道技术质量监督局究竟怎么弄？因为产生假冒伪劣、价格和商品的质量不对应等问题的根源是信息不对称。我们可以借鉴发达市场经济国家的处理办法，由于问题根源是信息不对称，所以他们就想办法去加强信息的弱势方面，成立各种各样的消费者协会，维护消费者权利；而不是由某一个机构去查，你这个价格太高了，应该降价；你这个利润是暴利了，应该降低。

商会的内部治理

有人认为法人治理是从公司向非盈利组织推广，我想这没有过硬的证据。因为法人这个概念，在中世纪就是指非盈利组织。Corporation这个词在中世纪就是指行会、教会、自由城市等非赢利组织。由于这些组织不是自然人，所以它就要有一套治理机制。产生公司这种赢利性法人治理是18世纪以后的事情。

商会、行业协会既然是一个由许多企业和许多个人共同组织起来的法人团体组织，要健康运行，就一定要把治理问题解决好。有人说商会组织和非赢利性的法人也有区别，我同意这个观点。非赢利性法人在日本叫做财团法人，由于财团法人是没有所有者的，所以就没有股东会或会员大会这种权力机构，而只有理事会这种意思机构。而商会、行业协会就不一样，它有会员大会、理事会和执行机构。一个好的法人治理就是要把三者之间的关系处理好，做到三者之间各有其权力又互相制衡，这样就可以防止出现一些如商会被少数人把持等弊端。台湾朋友讲到现在台湾的一些行业协会往往被大财团把持，就像公司被大股东把持一样，使得商会、行业协会这种为共同利益服务的组织变成了为少数企业服务的组织。完善法人治理，就是要在制度上保证不能以损害某些会员的利益来取得另外一些会员的利益。

在商会法人治理方面各地已经有些好的经验，比如温州服装商会的陈敏会长，在他担任会长期间，建立了规范的选举制度、任期制度，这些宝贵经验应该加以好好总结。还有一条就是要搞好商会执行人员的职业化。这有两方面的原因，就是理事会中的会长们自己都是企业家，如果让他们来做执行的话，一个是精力不行，他有自己的企业经营业务，另外也存在利益冲突问题。所以要把理事会和执行层分开，使商会的执行人员像公司里的职业经理人一样。而且，会长也必须有任期限制。在这方面，留美经济学家协会做得很好，他们每年换一次会长，到现在已经坚持20年了。另一个问题是我们有些法律、法规定的不太合理，在此背景下，有些行业组织自己办企业也是不得已而为之，办企业不一定能办好，而且还会引起和会员企业之间的利益：中突。国外的行业组织办刊物非常普遍，但是由于我国的一些法规不尽合理，就使得行业组织很难去做这些事，比如温州商会办《温帅旧匠装》会刊就遇到许多困难，被当成非法出版物。

商会的法人治理是一个很大的问题，一定要很好地加以研究。我们前两次会议讨论就已经涉及这一问题，也已经有了许多研究材料，要好好加以整理并继续进行深入的讨论，即使不能在认识上求得完全统一，但至少能搞清楚问题究竟在哪里。