白重恩：中国经济新二元结构的挤出效应

导语

12月4日，北京京金茂万丽大酒店，北京当代经济学基金会举行“2016中国经济学奖”颁奖典礼暨第二届思想中国论坛。当代经济学基金会决定授予钱颖一和许成钢两位教授“2016中国经济学奖”，以表彰“他们在转轨经济中作用于政府和企业激励机制的研究所做出的贡献”。

在下午的“第二届思想中国论坛”上，清华大学白重恩教授发表演讲表示，在中国营商环境比较差的情况，为解释中国经济为何还增长，他和合作者一起提出了一个观点，认为中国地方政府的官员对于在企业面临营商环境给他们造成的各种各样障碍的时候，会有选择的选一些企业，通过直接的干预帮助这些企业克服营商环境所带来的障碍。这种有选择的帮助一些企业解决他们的问题叫特惠。他把这些特惠对象起一个名字叫政府关联企业。

白教授表示，一般讲二元结构的时候会讲农村和城镇是二元结构，那仍然是一个非常重要的事儿，但是要理解中国经济，不去深入的了解政府关联企业和非关联企业这样的二元结构，就不能非常好的了解中国经济。他把企业分成分成两类，一类是政府关联企业，另一类是非关联企业，这两类企业就形成了二元结构。

他表示如果把经济分成两部分，一部分是政府关联企业，另一部分是非关联企业。当你给关联企业提供各种各样帮助的时候，它占用的资源多了就挤占了非关联企业所能获得的资源，就产生了所谓的挤出效应。这种挤出效应在一般情况下会降低效率。

2008年之前各种各样效益的指标都在改善，但是2008年之后各种各样的效力指标都在恶化。2008年前后会产生这么大的变化就和特惠模式有关系。2008年受到了国际金融危机的冲击，那个时候保增长要压倒一切，这种情况下就不在乎地方政府有投资饥渴了，我担心的是地方政府渴的不够，担心他们投资不够。所以在政策上，在监管上对融资平台，对各种各样的金融监管一下子放松了很多。2008年以后不仅仅可以帮你通过环评，还可以给你资金上直接或者间接的支持。

他表示，这样一个大的变化使得在特惠模式中，地方政府为特惠对象提供的帮助的性质发生了改变。前面那种帮助可能是提升效率，而后面这种帮助可能是增加扭曲的。

以下为演讲实录：

我这个评论员显然不是中立的，因为很多研究是跟宋铮（编者注：详见今日另外一篇推送）一起做的。

我讲的题目是“中国经济的新二元结构”。

今天上午两位获奖者详细介绍了他们对于中国经济增长中制度问题创新性的研究，这些研究对我们非常有启发，不仅是描述了中国的情况，也对经济学的理论做出了贡献。

关于经济增长的模式，今天上午钱老师和许老师讲到了M型和U型比较的时候，讲到了M型是比较有利于做“GDP锦标赛”。这样一个观点特别重要，解释了中国很多问题，解释了很多现象。我们还可以问的更深入一点，如果是“GDP锦标赛”的话，地方政府迫于竞争的压力可以做很多事儿，一种事儿是改善市场环境。因为我要提高本地的GDP的增长潜力，如果我们相信制度经济学的发现，如果我们相信制度的环境对经济增长有正面的作用，地方政府应该做很大的努力来改善本地的市场环境。对市场环境来说，一个很重要的点是对所有企业都要公平对待，如果是“GDP锦标赛”的话，对企业没有特别的特别对待。但是有的时候，如果说地方政府作为企业部分的所有者，会帮助企业保护产权，会有这样的情况，但是总体来说目标是追求本地GDP的增长，改善本地的营商环境是非常重要的手段。

我们看到，中国的营商环境根据各种各样的指标来看都不是非常理想，按照世界银行的指标，我们的排名很靠后。这就给我们来一个问题，在中国营商环境比较差的情况，为什么我们的经济还增长了呢？另外，如果对中国经济有一点了解，我们都会认同这一点，不同的企业受到的待遇是非常不一样的，怎么解释这个事儿？我和我的合作者一起提出了一个观点，我们认为中国地方政府的官员对于在企业面临营商环境给他们造成的各种各样障碍的时候，会有选择的选一些企业，通过直接的干预帮助这些企业克服营商环境所带来的障碍，帮助可以有多种多样的形式，如果大家问一个企业家如果你到一个地方投资的时候，你有没有从地方政府那儿要帮助？你会发现不同的人会有不同的答案，一般大家会签一个投资协议，投资协议里面会包含着各种各样的特殊优惠。所以，我们的想法是地方政府首先有能力提供这些帮助，当你环评过不去的时候地方政府可以帮你过去。当你想要一片土地遇到很大障碍的时候，地方政府可以帮助你获得这片土地，所以地方政府是有能力帮助企业的。同时，地方政府也许出于“GDP锦标赛”的考虑，也是出于从政治上得分的考虑，在这儿搞一个模范企业，领导来了以后会参观，也许是出于个人私利的考虑，政治上、声誉上、经济上、精神上等各种各样的考虑，会选择一些企业，这些企业能给他带来最大的利益，带来最大的政治利益，带来最大的精神满足，带来最大的经济利益等等，有选择的找一些企业，来帮助这些企业克服制度的障碍。我们把这些企业做的这些事儿叫做特惠，改善普遍的营商环境我们叫普惠，有选择的帮助一些企业解决他们的问题叫特惠。我们把这些特惠对象起一个名字叫政府关联企业，新加坡就要这样的名字。为什么不用国有企业呢？是因为很多，甚至是大量的政府关联企业并不是国有企业，甚至都没有地方政府占有股权，它可以是一个完全的民营企业，也可以是政府关联企业。如果我们简单的为了做模型，把企业分成分成两类，一类是政府关联企业，另一类是非关联企业，这两类企业就形成了二元结构。一般讲二元结构的时候会讲农村和城镇是二元结构，那仍然是一个非常重要的事儿，但是要理解中国经济，不去深入的了解政府关联企业和非关联企业这样的二元结构，就不能非常好的了解中国经济。

我想说的是，尽管这两个关于中国经济增长模式的理论稍有不同，但是他们之间绝对不是互相排斥的，他们有区别，又有密切的关系，甚至有继承的关系。

如果我们接受刚才说的地方政府的官员会为某一些选定的企业提供特惠帮助他们解决问题，会带来什么样的后果呢？地方政府控制着很多资源，他们帮助企业的时候可以在各种维度上帮助企业，不同的帮法带来的效果是非常不一样的。我们要考虑，把他们帮助企业的方式分成两类，一类是帮助企业克服制度上的不完善给他们带来的成本，比如说要注册企业遇到困难，他帮你打个电话就做了。比如说有几个规章制度打架，企业要遵循这个规章制度什么都做不成，就需要某一个地方政府的官员帮你拍板说，没关系，违背一些规章制度可以，只要你不太过分就行了。如果地方政府给企业提供的帮助主要是这种帮助，我们认为对经济增长有促进的作用。因为总体的制度环境不是很好，所有的企业面临各种各样的障碍，如果地方政府做不到给所有企业消除障碍，他能给其中一部分企业消除障碍也是有好处的，也可以提高效率。这是一种帮助。

另一种帮助是直接给企业资源，地方政府有各种各样的资源。地方政府掌握着土地，可以直接给企业一块地，地方政府也可以把土地放到一个融资平台去，融资平台拿土地做抵押借债，这也是很重要的现象。借了债，有了钱，就可以用这些资金帮助他想帮的企业。这是第二种帮法，直接给企业注入资源，这个资源可以是资金，可以是土地等等。这种帮法，因为资源有限，当地方政府把资源放到一类企业的时候，另一类企业获得资源就会相对变得更加困难，有限的东西只要一个人用了，另一个人要获得它成本就会比较高。这样一种帮法会导致效率的下降，因为导致了扭曲，如果两个企业其他方面都一样，只不过一个是政府关联企业，另一个不是，你为什么给政府关联企业更多的资金呢？从效率来说不应该做，但实际中发生了这样的情况。所以特惠模式到底会产生什么样的效果，取决于地方政府给这些特惠的对象提供了什么类型的帮助。

刚才宋铮讲了很多内容，尤其是前一半讲到在2008年之前各种各样效益的指标都在改善，但是2008年之后各种各样的效力指标都在恶化。到底是什么原因导致了2008年前后会产生这么大的变化呢？跟我们所说的特惠模式是有关系呢？这是有关系的。

关系在哪儿？直到2014年修改《预算法》之前，地方政府是不能借债的，很长一段时间内，地方政府确实没有办法借债，但是他们可以绕过这个限制，比如说建立一个融资平台，融资平台是地方政府所有的国有企业，通过融资平台借债。在2008年之前融资平台的数量很少，另外规模也比较小，一定程度上各种各样的管制比较严，因为当时大家都认识到如果给地方政府过多的资源够会做各种各样的事儿，有的事儿对于经济不一定有好处。因为地方政府的投资饥渴征是非常严重的，但是2008年底情况不一样了，我们受到了国际金融危机的冲击，那个时候保增长要压倒一切，这种情况下就不在乎地方政府有投资饥渴了，我们担心的是地方政府渴的不够，担心他们投资不够。所以在政策上，在监管上对融资平台，对各种各样的金融监管一下子放松了很多。到了2008年之后，尤其是2009年、2010年，一直到现在，我们看到融资平台如雨后春笋一样发展起来，而且融资平台借债越来越多。这样一些资源通过融资平台的筹资，通过直接卖地获得了很多的金融资源。原来地区政府给特惠对象提供的帮助只是通过环评，通过各种各样的监管，但是2008年以后不仅仅可以帮你通过环评，还可以给你资金上直接或者间接的支持。这样一个大的变化使得在特惠模式中，地方政府为特惠对象提供的帮助的性质发生了改变。前面那种帮助可能是提升效率，而后面这种帮助可能是增加扭曲。

如果我们把经济分成两部分，一部分是政府关联企业，另一部分是非关联企业。当你给关联企业提供各种各样帮助的时候，它占用的资源多了就挤占了非关联企业所能获得的资源，就产生了所谓的挤出效应。这种挤出效应在一般情况下会降低效率，这是我们想到的最简单的模型。

也有人说，也许我们给关联企业的投资有正外部性，能提高非关联企业的效率，如果是这样做的话，帮助一些关联企业也是有好处的，有人认为产业政策可能提高效率。当然，产业政策有的情况下会起作用，也有大量失败的例子。如果看日本的研究，日本有人做过非常全面的计量经验的研究，发现在日本那种成功的产业政策所带来的收益远远低于失败的产业政策所带来的成本，原因是当一个产业政策失败的时候，为了证明自己没犯错会一直支持下去，就是软预算约束，所以失败的产业政策会持续很久很久，带来巨大的成本。

这个研究模型加上外部因素，如果不是一个封闭经济而是一个开放经济的政策，当你给一些企业优惠的时候，带来另一些企业的资金成本上升，这就会导致本来你要投资到国外的资金投资到了国内来，会导致企业的成本上升，他们在国际市场上降低竞争力，会导致贸易顺差的减少，这更我们的观察是非常一致的。

我和我的两个同事做了关于不同的劳动者，不同的受教育水平的劳动者的工资受到了什么样不同的影响。这个模型的基本假设是政府扶持的这些企业很多都是初级劳动力密集的行业。我们做过实证研究，