周其仁：城里人、乡下人为什么差距这么大

演讲人：周其仁（北京大学国家发展研究院教授）

主题：读懂城乡中国

时间：2014年8月17日

主办：中信出版集团、北京大学国家发展研究院BiMBA

【编者按】

中国虽然大，可以说只有两块地方：一是城市，一是乡村。中国的人口十几亿，也可以说只有两部分人：一部分叫城里人，另外一部分叫乡下人。

北京大学国家发展研究院教授周其仁及其同仁历时5年，陆续以实地调研的形式，深入调查了中国很多地方城乡的情况，创作了《城乡中国》，寻找城乡之间这些差异形成的原因、后果以及可能的解决办法，试图找出城镇化改革的症结，消除城乡之间的巨大分隔，找到新的经济和社会发展的契机。

今年8月，《城乡中国》（下）出版。8月17日，应北京大学国家发展研究院BiMBA、中信出版集团的邀请,周其仁在“朗润 中信书院”第八期上就最新作品发表演讲。

以下是澎湃新闻（www.thepaper.cn）整理的部分发言实录及精彩提问：

城里人、乡下人怎么差距这么大

为什么同样是中国人，城里人、乡下人怎么差距这么大？我们从小生活在城市，不理解，我们觉得我们从小有的东西天下人都会有，去了农村才知道，我们与生就有的东西，很多农村人一辈子都不会有。为什么形成了这么一个制度？这跟我们讲的社会主义的理想、平等、缩小城乡差距对不上啊，形成很大的反差，你问这套东西怎么来的，你就发现我们建国的时候不是这样的。

1949年建国，三年恢复，1952年第一个五年计划，到1957年是第一五，一五期间大量农民可以进城，大量可以招工，你看北京有很多外地来的人，怎么来的？就是那个时代来的。

可是后来为什么变化了呢？现在看来有两个因素非常关键，第一，工业化一起来，城市大量招工，农民转到城市收入提高了，但是粮食基础不可靠，我们选择了一个大锅饭的人民公社体制，生产积极性没有充分发挥，经常下错误的命令，瞎指挥，粮食供不上来，那时候没有多少外汇，又不跟国际市场打交道，又不进口粮食，那你这个工业化城市化就不能够持续。

所以到了1957年以后，1958年大跃进，好几百万人进城，到了1959年、1960年、1961年，就发现无以为继，发生了饥荒，很多人口非正常死亡。那怎么办呢？在当时的局面下只有一个办法，这也是当时中央做的决定，以1961年为算，前三年新进城的人口全部回去，加到一起是2100万人，中共中央国务院一个通知，那时候政府的权威性还真是蛮高的，一个通知就回去了，拖家带口，只要是前三年新进来的，全部迁出城市回到农村，种地，生产粮食。

然后就从制度上完善，你回去了不能再随便来，我们就有非常完备的户籍制度，粮食制度，农副产品供应制度，就业制度，同时城乡之间，1961年以后才形成这个完备的城乡壁垒，《宪法》是1954年通过的中华人民共和国第一部宪法，迁徙自由还是公民的权利之一，但是实际情况已经做不到了，迁徙自由就是你觉得哪里好就可以到哪里去，你觉得哪里收入高，你就可以往那里走。

但是由于大跃进，由于一些错误的政策，带来的经济的实际负荷和压力，让这个体制发生了很大变化，这一变化就持续了多少年。所以1978年的改革经济上很大的一个问题，工业化超前，城市化滞后。

土地入市难题

解决的办法是什么？就是面对现实，尝试解决，因为我们习惯用的词就是把城乡之间的壁垒慢慢拱开，怎么拱开？第一步，农民先把饭吃了。第二步，你生产的粮食也好，农副产品也好，可以自由地往城市销售，按市场价格来结算，过去都是低价，必须交给国家。第三步，农民这么多劳动力，体制对了，不需要那么多劳动力窝在农村。

2005年广东通过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，广东省农村建设用地使用权将直接进入市场流转，结束了以往必须经由政府征收、出让的局面。但这方面今天为止还没有全国的法律。所以我老管它叫改革的半拉子工程，人动了地要动，不然人怎么配合，到哪落脚，到哪办工厂，这是非常实际的经济问题。

包括上海，今天的上海可不是1980年代的上海，建了多少东西，哪来这么多钱，一个筹资来源就是土地，而且你越建得好，大家对它的未来越有信心，地价就越贵。

这个半拉子的改革也带来了很多负面东西，第一个负面的东西，政府一手征，一手卖，政府就变成土地市场的一个玩家，不是裁判了，它直接上手了，好处就是如果这个决定对，它非常快，比市场做决定还要快。有很多外国人说中国基础建设搞得好，你们只要划一条线，第二天就建成了。

政府在土地上，一手征，一手卖，如果我们的民主法治建设是非常完备的还好一点，现在中纪委反腐败，重点领域有一个土地，为什么有土地？土地怎么了？土地这种半拉子改革非常容易发生腐败问题，这块地怎么用，给谁不给谁，高度稀缺的东西到底分配给谁，这里面的利益太大了，也把很多官员给害了。这些问题都是随着积累，越来越严重。更大的问题是，你一手征一手卖，农民和他们的集体也不是傻子，他就是比你慢一点，你看懂了他们也看懂了，他不干了，往地上躺，可以吧？跟你闹，可以吧？群体冲突事件就有这个问题，你就好好过日子不好吗？动不动就群体事件，这是背后制度安排有问题，才会连串发生这些现象。

资源配置效率有有效的一面，但是无效的一面也在增长，土地进城以后增值分配不公正，希望能够让背后的利益集团平衡，这就是半拉子改革工程。

你改还是不改？怎么改？这是难度很大的事情，农民的房、农民的地、集体的产业、集体的厂房，大量已经卷进了市场活动，法律上没有空间，把相当数量的活动放到非法空间，非法帽子满天飞，你拿着一个什么条款，下去执法，小产权，全世界哪有这么个词？什么叫小产权？谁大谁小？政府卖就是大产权，农民卖就是小产权，这怎么讲得通？回到费老先生（费孝通）的《乡土中国》，先有农民，先有农村，城市是后来的，搞清楚，然后你说它非法。

有没有办法把后面问题的解决？反正最基本的经济问题很简单，几亿人换地方住，你要有地方给他们住啊。全部变成政府的地，政府来搞社会保障房，现在的问题，城市政府解决城市居民的住宅问题还一头雾水，房价问题怎么调，调了多少年，你再解决几亿农民的居住问题，我看这个要求太高。还是现实一点，把有些口子开一开，维持我们的规划，维持我们的用途管制，不能随便侵占耕地，尝试一下让农民的土地进入市场。城市化，土地问题变成一个高压线，变成一个难题的时候，权衡左右，办法就两条，一条是逐步收缩耕地范围。第二，你收敛以后，城市农民工业用地怎么办，探索农村阶梯土地进入市场的办法，我认为这个是对的，问题是贯彻不利。

土地改革的各地实践

我是个经验主义者，从来不认为我们写几句话，中国就会怎么样，从来不做思想，当时在杜老（杜润生）的领导下就不做思想，这么大的国家，这么复杂的问题，你以为我们灵机一动，抖个机灵，抖个聪明，有国外学位就能解决问题？做不到。

只能从中国的经济找解决问题的办法，好处就是大，就是多样性，就是不平衡，各地什么人都有，只要有难题，就有人难受，只要有人难受，就有人行动，只要行动，我们就有活干，你可以去观察，哪些行动有助于解决问题，哪些行动无助于解决问题。这一圈看下来，基本发现这么几条：

跟劳动力市场化、农产品市场化不同，土地市场化是从城市开始的，不是农村包围城市，为什么？城市让地租地价先起来，没有这个力量，什么文章也做不了，所以你看我们查这一步改革是从哪里开始，如果说当年是从深圳拍卖土地开始的，这一波农地进入市场，梳理这个路线图，是从大城市开始的，为什么？大城市的地价先涨上去，城市土地和农村土地的差，最早在大城市发现。

很多制度变迁怎么发生的？它是由相对价格的编队引起的，15世纪为什么欧洲有一些国家在工业革命之前就有一场农业革命，对土地进行整理，搞水利呢？后来研究发现，就是黑死病消失以后，人口回升，对食物的需求上升，我们现在这个逻辑，城市化急剧导致一些土地上升，这一上升就让相关各方都不可能停下来，唯一的办法就是维持改变，一手正，一手慢，这种矛盾积累到一定程度，在某些条件下，它会产生一些新的动力来解决这个问题。

比如说，最早就是2002、2003年上海先提出三个集中。当时，地方要地，土地饥渴，中央考虑到农民利益和耕地，控制土地的供应指标，把国土部夹在中间，不知道怎么对付，办法就是基于三个集中的实践，逼出一个2004年经国务院批发的一个政策，就是挂钩，全称就是城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，中国人真是很聪明，你不是要地吗，我没地，你那里有地，农村啊，你只要减少一块农村的建设用地，我就增加你一块城市的建设用地，最早的政策就是这么来的。

这个政策在全国很受欢迎，天津12个行政村住到一起，离天津不远的一个地方，叫华明镇， 12个村的农民，最远的离地15公里，开班车去种。后来就做了个调整，允许一些人住在工棚里，靠近土地种，说明这个集中一下子搞大了。

天津干了，上海也干了，最感兴趣的是成都，成都是一个急速发展的西部中心城市，缺土地，到上海来学习，回去说这个是好办法，但是在西部搞的时候遇到一些麻烦，因为你行政主导集中，很容易在集中过程中导致跟农民的冲突，逼来逼去，在2008年逼出一个东西，为了搞三个集中，先要改革农村产权制度，产权制度改革的第一环就是确权，集中之前先要问这是谁的地，补给谁了，谁有权来谈判，这个工作不做，贸然搞三个集中，搞不好就变成又一次折腾。

2008年加这一环，搞确权，开始规划一年完成，最后三年才完成，农村的确权不容易，建国60年，很多历史问题没有搞清楚，老的干部搞不清楚发生了什么，为了搞确权，产生了一个新的乡村治理模式，除了我们的村庄支部以外，专门组织了一批熟悉村庄过去情况的一些老人家，就叫长老会，后来正式起名叫村庄议事会，确权当中遇到麻烦，有纠纷怎么办，议事会来议，没意见，再交给土地部门，进行法定公示，再没有意见，就确权。如果资源可以更加集中，又可以把一些资源卖给城市，农民可以受益为什么不干呢？

城乡统筹首先要全力统筹，你有了确权再搞流转，你就加上一个安全阀了，加上农民参与，农民解决，正好遇到2008年的地震，地震以后很多房子垮了，中央补6万块钱要求恢复到永久性建筑，所以就逼出一个办法，灾后重建的联建房，农民出地，城里人愿意到农村盖房的就去，农村再把这块地让给城里人去建城里人喜欢的东西，所以一对一连接，变成一对多，一个村庄、两个村庄，连片规划一起，我们后来看了蛮受启发，农民也很得意。有乡村度假价值的，变成很好的旅游度假区，投资都是财政投的，成立一些公司，包括一些央企参与进去。

这是一个重要的支点，下一个支点是重庆，你把地腾出来，到哪里发现价格呢？在市中心解放碑附近建立了一个农村产权交易所，重庆是非常大的，8万多平方公里，比欧洲很多国家都大，