常修泽：“结构性破垄”与民商发展机遇

常修泽，著名经济学者，清华大学中国经济研究中心研究员、国家发展和改革委员会宏观经济研究院教授、博士生导师。著有《人本体制论》《广义产权论》《包容性改革论》等学术理论著作，被学界称为中国“人本经济学的探索者”和“对产权问题素有研究的经济学家”。其理论贡献被收入1949_2009《中国百名经济学家理论贡献精要》第2 卷。

以“深化改革：动力与阻力”为主题的中国民商论坛，于2013 年11 月10 日至11 日在广州增城市举行。第十一届全国政协副主席、全国工商联名誉主席黄孟复，全国政协原常委、经济委员会副主任胡德平，中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全，全国政协原常委、国务院经济发展研究中心原主任陈清泰及专家学者、民营经济界企业家代表百余人出席会议。常修泽教授作为特邀专家出席此次会议，并作了《结构性破垄与民商发展机遇》的专题报告。

常教授在报告中，以他的新著《包容性改革论》为理论依据，简要介绍了他的《给三中全会全面改革方案的四点框架性意见》（2013 年6 月上报国务院领导），重点阐述了上述意见中的“结构性破垄”理论与方略。在把“垄断”划为三大类别、六种情况的基础上，提出“三破”、“三不破”的基本思路。

常教授强调，“三破”是指，对过时的、假冒的所谓“自然垄断”和垄断性行业中的竞争环节，对不合理的行政垄断，对阻碍和限制竞争的经济性垄断，要坚决破垄；“三不破”是指，对真正的自然垄断性环节，对法令性的垄断（如烟草），对竞争基础上形成的产业集中，可不破垄，但也要采取政企分开、特许经营权竞争等市场竞争方式，防止此类企业被利益格局所操纵。

为实现上述“结构性破垄”，常教授认为需要着力推进三大改革：即所有制结构改革、价格改革和政府管理体制改革。并指出，在此过程中，民营企业家要抓住难得的机遇，不失时机地进入市场。基于此，他对民营经济下一步投资领域做了具体分析。

本期刊发报告全文。

一、问题的提出

垄断性行业改革以及针对垄断行为的“反垄断”，是中国经济体制改革的重要方面。

中共十五大以来，历次党的大会或改革决定，都有关于“反垄断”和垄断性行业改革的论述。如，1997 年中共十五大--“打破地方封锁、部门垄断”；2002 年中共十六大 --“推进垄断行业改革”；2003 年十六届三中全会--“加快推进和完善垄断行业改革” ；2007 年中共十七大 --“深化垄断行业改革”。中共十八大(注：十八大报告中却未见此方面内容_笔者)，特别是十八届三中全会之后，如何对待垄断性行业改革和针对垄断行为的“反垄断”这是一个普遍关心的问题。

笔者在2013 年6 月完成的《给三中全会全面改革方案的四点框架性意见》中，提出了“结构性破垄”的观点；同时针对垄断行为，主张继续加大“反垄断”的力度。这就初步形成了一个针对垄断地位和垄断行为“双线”推进（即“破垄”和“反垄”）的基本思路。按照这一思路，需要推进与垄断相关的关键性改革。本文对此进一步探讨。

二、“结构性破垄”：分清涉及“垄断”的三大类别、六种情况

在中国这样一个向市场经济迈进的转型时期，“垄断”问题是十分复杂的。既有人类共同的问题，也有中国特殊的问题。笔者把它划为三大类别、六种情况：

（一）垄断的三种类型（理论意义上的）

1. “自然垄断”

-- 三个要点：（1） 以网络供应系统的存在为基础；（2）巨额固定资本投入及其沉淀性；（3 ）相应的规模经济性和范围经济性。

2.“法定垄断”或“行政垄断”

-- 突出特点是政府为行为主体，或由政府凭借限制竞争的法令、政策，或者直接利用权力导致的垄断。

3.“经济性垄断”

--三个要点：（1） 具有资本集中、生产集中和技术集中等经济优势；（2） 企业凭借其优势单独或合谋；（3） 在生产经营和服务领域限制、排斥或控制竞争。

（二） 垄断的六种情况

以上三类只是理论的概括，实际情况比之要复杂得多，至少有六种情况：

1、真正的自然垄断：在技术创新、市场扩大和金融创新的新形势下，某些由于技术经济的特征决定了其仍然具有自然垄断的情形。如以网络供应系统为特征的电网、航空网、铁路网、基础电信网等。

2、假的或过去是真的但现在“变异”了的自然垄断：所谓“假的”，是指误以为属于自然垄断，而实际本身属于竞争领域或竞争环节的情况，如发电、航空运输、铁路运输等；所谓过去是真的但现在“变异”了的，是指随着技术创新、市场容量扩大和金融创新的出现，某些原来被认为具有自然垄断的业务或环节，其进入壁垒和退出壁垒被逐渐克服，成为能够引入竞争的非自然垄断性业务或环节，可称为已经发生“变异”了的自然垄断。

3、法定垄断：增强效率的法定垄断，其典型情况是政府为使外部经济内在化而授予企业和个人特定的垄断权（如国家法定的烟草专营等）。

4、滥用行政权力垄断：实际是损害效率的行政性垄断，即国家经济主管部门和地方政府滥用行政权力，排除、限制或妨碍企业之间合法竞争。在中国这样一个向市场经济迈进的转型时期，这种滥用行政权力的垄断比较严重，也最为人们所诟病。

5、经济性垄断Ⅰ：指产业的适度集中：

在市场竞争的基础上通过产业集中逐渐趋于经济性垄断的过程。在这里，笔者之所以将其作为一个独立的类型，是想强调在竞争的过程中产业的适度集中。

6、经济性垄断Ⅱ：指厂商限制竞争的垄断：固然在产业集中基础上形成；但实质在于，企业凭借其优势单独或合谋，以种种行为在生产经营和服务领域限制、排斥或控制竞争。限制竞争的种种行为，都可视为经济性垄断Ⅱ。西方市场经济国家经典意义上的垄断，多指此类型（也称“厂商垄断”或“行为垄断”）。

之所以划分出经济性垄断Ⅰ和经济性垄断Ⅱ，是想把“竞争基础上产业集中”和“厂商合谋限制竞争”区别开来 。

（三）“结构性破垄”方略：“三不破”“三破”

“三不破”：

1、对真正的自然垄断性环节，可暂时不破垄，但要实行一定范围的“争夺市场的竞争方式（competition for the market ）”，如特许经营权竞争等；

2、对法令性的垄断（如烟草），可不破垄；

3、对竞争基础上形成的产业集中，不应破垄，还应进一步加强，以提高中国产业的国际竞争力。

“三破”：

1、对过时的、假冒的所谓“自然垄断”和垄断性行业中的竞争环节，要坚决破垄。

2、对不合理的行政垄断（存在不少），要坚决打破垄断和开展反垄断斗争。

3、对阻碍和限制竞争的经济性垄断（如价格操纵和厂商串谋、垂直约束和纵向一体化、掠夺性定价和搭配销售）等，应坚决打破垄断和开展反垄断斗争。

注意：要消除社会上包括一些领导干部将“产业集中”等同于“经济性垄断2”的误区，化解以“提高国际竞争力”为由而排斥垄断性行业改革的“心结”。

三、针对垄断地位和垄断行为：双线推进“破垄”和“反垄”

这里， 作些实践分析：

第一条线，推进“破垄”

1、基本判断：

过去这些年， 在垄断性行业， 针对垄断地位问题， 在政企分开、业务实行“分拆”、引入行业外资本三方面做了一些“初步”的尝试（ 十五大之前，个别企业“零打碎敲” ，十五大之后开始启动，如一些行业“分拆”）， 成绩应该肯定， 但总的判断， 尚未破题， 尤其是2002 年中共十六大后，曲曲折折，“攻坚战”打得十分艰苦，近几年陷于停滞状态，迄今“久攻不下”。

2、问题 三条：

一则，政企尚未分开，缺乏商业化运营的体制环境。铁道部刘志军案表明，垄断性行业“盘根错节”，亦政亦企。在掌握巨量资金情况下，存在严重风险。

二则，非国有资本进入依然有限 ，有效竞争尚未形成。特别是非公资本难进来。尽管中央下达两个36 条，国（有）、民（营）比重极不对称。

三则，监管问题仍未到位。如，2011 国家有关部门对“联通”等电信企业监管案例，开始颇有气势，后没有信息。

总之，这一条线，任务仍很艰巨。

第二条线，针对垄断行为--“反垄”。

对于排除、限制竞争的垄断行为 ，也应进行分类。包括两类（经济性垄断行为与行政性垄断行为）、四种情况：

第一类，经济性垄断行为：

三种：1、经营者达成垄断协议；2、经营者滥用市场支配地位；3、具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。

这三种行为，所有市场经济国家的反垄断法都禁止。

对这种经济性垄断行为，国家发展和改革委员会是下了力气来打击的。最典型的案例是韩国三星等六家国际大型液晶面板企业，他们通过垄断协议操纵液晶面板市场价格。对此，国家发展和改革委员会反垄断局令其退还国内彩电企业多付价款，并没收违法所得、罚款，经济制裁总额3.53 亿元。

第二类，行政性垄断行为：

根据《反垄断法》中的内涵界定，行政性垄断行为定为“滥用行政权力排除、限制竞争”。这是中国及其他经济体制转型国家所特有的现象。“反垄”，必须连这种行政性垄断行为一起反，否则未接“地气”。

四、协同推进相关领域三大改革

撇开其他领域，仅就经济改革本身而言，笔者主张推进相关领域的三大改革：

第一大领域改革，所有制结构改革。

笔者在2012 年2 月3 日《人民日报》发表的《以体制创新支撑包容性发展》一文中，第一部分就提出：《产权体制创新： 包容 “国有” 与 “民营”》 。

但实际包容如何？据笔者了解，垄断性行业国有资本基本“一统天下”，非公资本比重很小。

请见上表。

基础设施行业的固定资产投资结构，2011（单位：亿元）

资料来源：<中国统计年鉴>2012

依据该数据，按民营资本所占比重由高到低排列如下：

燃气的生产和供应业（40.4%）；电力、热力的生产和供应业（17.2%）；水的生产和供应业（15.8%）；电信和其他信息传输服务业（4.5%）；航空运输业（2.5%）；城市公共交通业（2.3%）；铁路运输业（1.