宋晓梧：转变发展方式重在界定政府和市场边界

中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪・长安讲坛第204期日前召开。论坛成员、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧发表了题为：“经济发展方式转型：政府与市场”的主题演讲。宋晓梧说，当前中国转变经济发展方式的需求极为迫切，但是在实际工作运行中，中央和地方对这一问题的认识并不一致，于是带来了诸多困难。转变经济发展方式，关键在于界定政府和市场的边界，通过建立符合市场经济规律的社会组织，把原本应该市场解决，现在却被政府干预的事情交还给市场自行解决。

转方式首先要明确思想

谈转变经济发展方式，宋晓梧首先是高度评价了“十二五”规划。他说，“十二五”规划以科学发展观为指导，有一个很大的指导思想转变。不再突出G D P增长指标的重要性，而是更多地强调民生，并且明确提出来就业优先，而不是G D P优先。

“十五”规划、“十一五”规划的时候往往先把G D P指标定出来，保证在五年期间G D P平均增长的一个速度，比如说8%。然后把G D P增长8%分解，具体到外贸出口增长多少，投资、消费增长多少。随后再进一步分解，围绕G D P增长8%制订交通运输、煤电等等的具体指标。总之就是以G D P指标为中心展开规划。

宋晓梧谈到了当前的经济走势。他说，“十一五”期间中国总体经济发展还是一直保持高速，在2008年爆发国际金融危机以后，中国率先走出了经济危机的阴影，并且综合实力有很大的增强。G D P已经超过了日本，现在成为世界第二。问题是这在后来成为了很多人论证中国政府作用应该进一步加强的理由之一，认为中国政府的强大作用可以使经济很快发展。并且提出观点：既然前一阶段发展这么好，在全世界十多年保持经济发展速度领先，那么就按照原来那条路走不是很好吗，我们自己为什么要提出转变经济发展方式？

宋晓梧说，发展是有阶段性的，并不是说有以前的成功经验就可以保证以后仍然可以按照同样的路子走下去。中央提出来的转变经济发展方式是有现实根据，有实质指向的，对中国的体制来说很有针对性。在新的历史时期，国际环境和国内环境都发生了深刻的变化，能不能很好地适应国际和国内形势的变化，进一步理顺政府和市场的关系，实现经济发展方式的转变，对中国经济的长远发展来说非常重要。

今年是“十二五”开局之年，中国正面临着严峻的国际形势。希腊政府债权危机，意大利政府下台，法国也有一定的债务危机，美国债务危机引发了占领华尔街运动，世界经济形势并不像有一些人估计的那么乐观。在今年年初中国经济50人论坛内部讨论的时候，有一些同志认为国际金融危机阴影已经彻底走过去了，国内形势也挺好，所以应该在当前这个时期继续抓住经济发展不放，经济总量把美国超过了再说。甚至还有一种看法认为，美国、欧洲遇到的危机反过来更证明中国前一段政策的成功。可是我们必须认识到，中国现在实际上已经成为了世界经济的重要组成部分，如果外需受到很大的影响，就会马上影响国内的出口和就业。随着欧洲债务危机和美国债务危机不断的恶化，全球经济并不是原来想象的那样会呈现V型复苏，至少也是W 型的，好了没两年就出现了二次探底，之后的情况还很难预测。

由于中国经济运行中深层次矛盾的存在，中国未来在保持经济平稳运行方面难度也很大。从经济指标来看，今年确实有一些指标不错，比如说城乡差距今年有所缩小，但是也存在很多问题。比如说中国面临的通货膨胀形势还比较严重，虽然近期往下降了一点但是仍然比较高；另外一些中小企业也遇到了比较大的困难。更严重的是消费需求增幅回落了，上半年中国社会消费品零售总额实际增长12.1%，比去年同期降低3.6%。同时，高耗能产业出现反弹。

中国要调整经济结构，最重要的就是调整投资与消费的比例关系。但是在“十二五”开局这一年，投资与消费的比例关系并没有明显的变化，尽管投资的增幅有所回落，但是消费回落更快。究其原因，在于思想没有明确。实际上在这一年大家可以看到，中央确定的发展方式转变这一主线能不能落实，其实面临重大的挑战。在经济发展方式转变和经济平稳增长之间究竟是什么关系这个问题上，当前要统一思想比较困难。

“十二五”期间，中央确定的G D P增长幅度是7%，各省市自治区的G D P增长目标却大多超过10%。而且还有人通过经济学家向理论界吹风，论证中国今后经济发展的潜在能力是年增长10%，如果低于10%就会偏冷，甚至可能硬着陆，让未来的增长速度一下降到6%、5%。按照这种说法，“十二五”规划就是一个硬着陆规划了。所以说，一定要强调发展方式的转变。

多方原因要求转变发展方式

宋晓梧强调，要高度重视发展方式的转变，以解决中国经济运行中的深层次矛盾。这些矛盾既体现在经济结构方面，能源环境方面，也体现在社会结构方面。经济结构调整方面的问题主要有三个。第一个，投资和消费比例严重失衡。上世纪90年代，中国的投资率平均为37.8%，2003年到2010年投资率连续八年上升到40%以上，2010年达到48.6%的历史高位。最终消费率在上世纪90年代平均为60%，2007年到2010年连续四年下降到50%以下，2010年为47.4%，大大低于世界平均70%以上的水平。

第二个，国际收支失衡。由于中国长期依赖出口导向战略，导致了贸易依存度过高。2010年中国继续保持双顺差局面，全年经常项目顺差3054亿美元，资本和金融项目顺差2260亿美元，国际储备 资 产 增 加4117亿 美 元 ， 同 比 增 长18%，到了今年6月底，外汇储备达到31975亿美元。由于美国债务危机恶化，美元可能长期处于贬值的趋势，这样中国的外汇储备面临巨大的危险。

第三个失衡是产业结构失衡。中国的地方政府盲目追求G D P增长，由于拉动G D P增长的捷径是投资重化工业，所以制造业的发展偏快。同时由于现代服务业，包括医疗、教育、金融、保险、交通、通讯等行业，有的是政府垄断，有的存在过度行政管制，导致有效供给不足，造成服务业比重过低，第三产业比重长期徘徊在40%左右。

另外，资源约束现在也是一个非常突出的问题。在2009年，中国提供了不到世界8%的G D P总量，却消耗了约全世界46%的钢铁，45%的煤炭，48%的水泥，10%的石油天然气，进口的铁矿石原油占本国用量的70%和51.3%。G D P单位能耗中国是日本的7倍，是美国的4倍。中国有118个资源型城市，其中44个已经被国务院认定为资源枯竭型城市。按现在的发展方式搞下去，不用下一代，我们这一代人自己就会看到有很多资源枯竭。

还有环境污染问题。宋晓梧说，我搞过医疗卫生体制改革，北京现在肺癌的发生率比上世纪80年代翻了将近5倍，增长超过460%，跟环境污染有直接关系。碳排放量中国现在也已经是世界第一了。

除了经济结构方面，能源环境方面，当前要转变经济发展方式更重要的原因还在于社会结构方面。和经济相比较而言，中国的社会问题更严重。去年年初的时候，中国社科院发表了中国当代社会结构报告，得出的结论是中国的社会结构滞后于经济结构15年以上，社会结构不协调已经严重制约了经济的进一步发展。

社会结构问题搞经济学的人原来讨论的比较少，研究经济的人对中国的情况一般比较乐观，认为经济发展平稳，20年内G D P保持8%-9%不成问题。研究社会学的人则普遍认为当前社会矛盾已经积累到了一个很危险的程度。清华大学社会学系出了好多报告，它们的判断往往比搞经济学的人看得更严重一些。

宋晓梧说，历史上真正大的文明由于环境资源约束使文明不可持续的案例比较少，多数文明在某一个阶段的繁荣过后，都是由于内部的矛盾造成了发展的中断。就从中国自身的历史来看，汉朝的文景之治，唐朝开元盛世，清朝的康雍乾三代都很辉煌，但是这几个朝代最后都终止了，既不是由于没有了资源，也不是由于污染了环境，而是由于自身的社会结构出了重大问题。

从国际上看，罗马帝国强盛了多年，最后垮台也不是因为资源环境问题，而是它的社会结构出了重大问题。前苏联，资源储备丰富，现在俄罗斯等国家还在到处出口能源，环境也比中国强很多，解体的原因就在于内部问题。

社会问题的关键在于：草根阶层受到侵害以后，他们的利益谁来保护，他们的意见能不能反映出来。很多资源环境问题是和社会问题紧密相连的，国内工厂大量排污，矿山深挖造成沉陷，地方政府认为不在它的管辖范围之内所以不管，结果老百姓没人管，草根意见总反映不上来，直到闹成大事，群众堵了省政府、市政府，问题才得到解决。

具体在当前中国的社会问题方面，宋晓梧重点谈了三个大的关系紧张。第一个是收入分配差距过大。今年城镇人均可支配收入增长速度出现了低于农村居民家庭人均可支配收入增长速度的趋势，城乡差距略有缩小，从过去的3 .33或者3 .31比1缩小到了3比1左右。尽管如此，3比1的城乡差距在全世界就算不是最大的，也是很大的了。而且这个比较用的是农村居民人均现金收入和城镇家庭人均可支配收入，属于一次分配的范畴。中国收入分配差距问题更重要的在于再分配作用发挥不够。

再分配的作用很重要，从国际上看，英国通过教育和医疗的现金补贴，将国内的基尼系数从一次分配的0 .52降到了0.31，美国也是利用各种社会项目把一次分配的收入差距缩小了20%左右。而中国的情况是再分配很可能不是缩小而是扩大了收入分配的差距。本来一次分配后城乡的收入差距是3倍左右，但是如果算上社会保障，社会福利，以及一些公共支出转移的话，差距可能扩大到5-6倍。

第二个，土地财政问题。当前由于地方事权和财权不匹配，土地财政成为地方政府的生财之道。土地问题导致了大量的群体性事件。更主要的是土地财政导致了大量失地农民，有的研究说是中国现在有4000万失地农民，有的说是5000万，总之失地农民问题现在已经成了严重的社会问题。

第三个，在公共产品和服务的供应方面，中国一直处于总量不足，结构失衡的状态。比如说民众反映强烈的看病难、看病贵现象，就反映出政府在医疗、教育、保险、养老、失业救济等领域提供的服务还是不足的。应该说在“十一五”的后期和“十二五”的开局之年，中国各级政府对民生的投资在大幅度的提高，这值得充分肯定，但是如何实现公共服务均等化，并且把游离在制度之外的人顺利融合到社会公共保障之内，仍然是中国需要长期面对的重要问题。

没有社会组织的建立政府和市场的边界很难划清

宋晓梧说，认真分析当前经济和社会的种种失衡现象，都和政府越位、错位、缺位直接相关。中国有诸多失衡，比如说投资消费失衡，内外贸失衡，城乡结构失衡，产业结构失衡等等，都是由于政府与市场失衡造成的。在政府与市场的失衡中，一个长期没有解决的问题就是政府的越位、错位和缺位。所以如何在下一个发展阶段界定政府和市场的关系，是未来经济发展需要首先解决的一个基本判断。

必须承认，中国式的发展道路突出特色是政府主导，这种主导方式在改革初期能集中力量办大事，成效非常的显著。但是这个模式导致的问题是政府和市场的关系至今剪不断理还乱。在这种情况下，如果不界定政府与市场的界限，仍然是继续实行地方政府竞争的发展模式，中国要转变经济发展方式会面临非常多的困难。

地方政府竞争的弊病在于地方政府为了经济发展，造成了诸多矛盾，所以有必要全面理顺政府和市场的关系，这就需要加快政府职能转变，深化财税体制改革，深化土地制度改革，加快分配制度改革，加快社会体制改革。

首先是加快政府职能转变。这里面有几部分内容，第一个是打破块块分割。中国过去实施计划经济的时候，主要是条条分割，也有块块分割。改革开放以后，条条分割的问题有很大改变，但是块块分割的问题愈演愈烈。甚至有些经济学家说已经不是块块分割，而变成诸侯经济了。地方上项目，往往是都运行上了中央还没有审批。而且现在搞区域规划，全国有60多个，比省还多，每个规划实际上都是一个地域的规划，结果就把全国变成了一块一块地域的相互竞争。

再一个是完善法律法规，减少地方政府人为的干扰和限制。这种人为的干扰和限制，有的都到了比较可笑的程度了。宋晓梧举了一个例子，2008年到2009年的时候，由于经济下滑比较厉害，地方政府考核的时候就要求下面必须把用电量搞上去，否则相关负责人就撤职。于是这些负责人就把企业家找来，