郑秉文：老龄化下的中国社保改革

核心提示：前段时间，法国退休制度改革引发轩然大波，人们开始思考社会结构性弊病是否各国共有?社保改革为何举步维艰，福利制度又该如何完善?本期《世纪大讲堂》，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文先生作客。为我们讲述在老龄化的现实形势下，中国的社保改革中所遇到的问题以及不能忽视的方方面面。

主持人：欢迎走进世纪大讲堂，这里是思想的盛宴，这里是学术的殿堂。几个月来，不仅在法国，在欧洲多个国家，都多次爆发了大规模的抗议游行和全国性罢工，而导火索均是退休制度改革。严峻的老龄化，不仅仅是欧洲，更是全球社保体系的共同压力，中国尚不完善的社保体系，如何面临这一挑战?西方社保体系出现的问题，对我们有何借鉴?当下我们的社保改革，应该主要解决哪一些问题?有关这些内容，今天我们非常荣幸地邀请到了中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文先生，让我们掌声欢迎。

主持人：郑先生您好!

嘉宾：您好。

主持人：欢迎作客《世纪大讲堂》。

嘉宾：谢谢你们邀请。

主持人：现在我们看一下大屏幕，一个介绍郑先生的短篇。

郑秉文，中国社科院拉美所所长，世界社保研究中心主任。在中国社科院研究生院获得硕士和博士学位后，1992年赴法进修。在法国巴黎第十一大学让・莫内学院获博士后证书，1995年回国。郑秉文的主要研究领域是市场失灵、福利国家、社会保障制度比较，是我国社保研究领域顶尖的人物。设计出让老百姓“老有所养”的社会保障制度是他作为学者的心愿。

主持人：法国这一次由于退休制度的改革，引发的这罢工，好像也不是第一次了吧。

嘉宾：已经无数次了。

主持人：无数次了。

嘉宾：最大的一次是1995年，我正在法国，我是留法的。1995年的罢工是法国战后以来，由养老金制度改革引起的最大的一次。

主持人：那一次是希拉克总统，甚至放弃了推行退休制度的改革，就是罢工其实是对政府形成了作用的，是吧。那么这一次法国政府，为什么顶着这个罢工的这种抗议的这种浪潮，毅然的作出了这样一个退休制度的改革，下这么大决的心，为什么这么做。

嘉宾：实际上哪一届政府，总理和总统上台的时候，决心都是非常大的，都想把退休制度改一改，都有这么一个预期。这一次他终于它的这个退休年龄，提高年龄的立法通过了，它要感谢希腊。如果没有希腊发生了主权债务危机，恐怕法国政府不能像现在这样，非常坚决地，坚决顶住来自社会的这么大的压力，最终还是通过了。

主持人：我们中国的话，有一个很严重的问题，就是我们在没有富的情况之下，就已经先老了，未富先老。但是据我所知，虽然我们还没有做到高福利，但是的话我们的养老保险缴费，占收入比例，我说的是占收入比例，却高于很多发达国家，是这样的吗?

嘉宾：是这样的。我们属于最高的那一组。中国这个雇主和雇员的双方缴费是28，那么还有37，38的，30以上的还有这么几个国家，但尽管如此，我们的缴费已经很高了。

那么很高就会出现两个问题，第一个问题呢，就是你如果当期缴费很高，必定要抑制当期的消费。那么中国的经济，我们现在强调要转型，要扩大内需，这种经济增长方式的这种转变，建立在一个重要的基础上，就是说你当期的消费，信心要有，同时能力你也应该有。如果你光有信心，可是你当期的诸项缴费很多，很高，那么你的消费的份额，就要相对就要减少。我们五险加一期，以北京市服务行业为例，已经达到了42%了，如果加上两个12的住房公积金，如果再加上两个8.33的企业年金，这几项加上在一起，这三大项合起来加在一起，将会达到70%到80%之间。对于我们目前的这个转变增长方式是不利的，这是第一个问题。

第二个问题呢。就是你缴费水平比较高，你国家给退休人员提供的这种养老金，也相应的也应该高一些，这个比例是相等的。就是说你如果我们国家这个制度，替代率设定好了，这个制度，目标替代率或是60%，或是70%。替代率是指退休金占你退休前工资的比例，这是替代率。那么你如果缴费率如果也是相对固定的，那么它俩之间就有一个重要的一个内在的数学关系。在这个情况下，如果你的这个社会保险制度，养老保险制度，赡养率，要是三个人养一个的话，我们现在几乎是30%的缴费，那么它要是三个人养一个的话，那么呢三个人养一个，你这个缴费要是28%，你说你替代率应该是多少啊。

你应该给退休的老工人，退休人员的替代率起码得87%，88%吧。可是呢现在不是这样啊。你缴费率是28%，可是你替代率呢，从1997年的78%，一路下滑，一年下降这么几个点，一点下降这么几个点，下降到去年，已经就低于50%了，那么你中间那一块哪去了呀?所以你那么高的缴费率，那么你的替代率相应没有它缴费率所要求的那么高的替代率，那这人们也要问了，所以缴费率如果过高，第二个问题，不利于政府的公信力。

主持人：好，我们现在热烈的掌声欢迎郑秉文先生演讲，他今天演讲的主题是《老龄化下的中国社保改革》，大家欢迎。

嘉宾：去年的11月，希腊发布了一个震惊国际社会的一个消息，它说我的这个政府债务，已经不是原来大家预测的那样，仅占GDP的6%了，而是已经达到13%了，相关国家应该救助我，如果你不救助我，那么我即将到来年5月到期的200亿欧元，我无法再融资偿还。希腊政府这么一公布，国际社会为之震惊。那么欧元区国家和IMF，国际货币基金，跟它签订的协议，救助条款，概括起来有13个条款。那么在这13条里头，其中有5个条款都跟养老金有关系。比如说养老金的这种法定领取的年龄，应该从61岁提高到65岁。再比如说退休金的这个领取资格应该缩紧等等。那么你出现了主权债务危机，跟养老金有什么关系呀。

养老金制度，关键在于三个参数之间的这种关系。那么如果缴费率不变，待遇水平也不变，那么在老龄化的情况下，人的寿命预期越来越长，那么就意味着什么呢，他缴费的这个年限啊，相对缩短了，而缴费法定退休年龄以后，领取养老金的这个年龄呢，年限就相对的延长了。

那么好，它有两个参数是动不得的，一个你不可能再让它提高缴费率了，在民主代议制国家，你必须得经过一定的民主程序，那么是得不到拥护的，是丧失民心的。你要降低养老金的水平，也是得不到选票的，那么你只有一个办法，那就是什么呢，提高他的一些，稍微提高他的一些退休年龄，反正人的预期寿命也越来越长，你多干几年，这样的话这个养老金的缺口就可以弥合上。

那么反过来你还问我，养老金制度本来是雇员和雇主双方缴费，形成了这么一个资产值，那么跟国家没关系呀，你怎么让国家提高退休年龄，并且你还限制那么多条件呢，跟国家财务是没有关系的。这里还有一个重要的一个特殊的这么一个特色。

世界上的福利制度模式可以分为好多种，有三种论和四种论。其中四种论分别为：

第一种为“北欧模式”，包括丹麦、芬兰、瑞典、以及荷兰，其在社会保护以及普遍福利供应上的公共支出最大。劳动力市场相对不受管制，但有着积极的劳动力市场政策，而强大的工会带来工资方面的高度平等。

第二种为“盎格鲁撒克逊模式”，包括英国，美国，其提供相当优厚的作为最后救济手段的社会补助，现金补贴主要给予工作年龄的人。工会势力单薄，劳动力市场相对不受管制。

第三种为“莱茵河地区模式”，包括奥地利、比利时、法国、德国及卢森堡，其依靠社会保险来救助失业者和提供养老金。这些国家的就业保护强于北欧国家。工会也很强大，并在扩大集体议价结果的问题上享有法律保护。

最后是“地中海模式”，包括希腊、意大利、葡萄牙及西班牙，这种模式注重对老年人养老金的公共支出。严格立法保护就业，并对提前退休提供慷慨支持，以减少求职者人数。

就是在希腊模式的制度里边，我们叫做地中海模式，南欧模式，或者叫做拉丁模式。在这个制度里边，1973年第一次石油危机以后，老龄化逐渐就比较严重，比较显现。双方缴费，已经不够了，国家每年补贴一点，国家每年都补贴一点，补来补去，它双方的缴费制度，多少年来，上百年来双方缴费的制度，俨然就演变了一个，国家必须得缴费的这么一个机制了，变成一个三方缴费的这个制度了。那么好，在雇员和雇主这两方缴费的水平不变的情况下，那么只有国家财政每年补贴必须得扩大。于是国家的什么叫财务负担啊，我们老说人口老龄化给这个的国家养老金制度带来了严重的财务负担，对这这些国家就是这样。

那么概括起来，这个西欧啊，南欧啊，也就是拉丁模式和莱茵模式，它们的特点是什么呢，是碎片化制度，一个群体一个制度。你比如说法国，法国的大制度分四个，一个是普通制度，覆盖所有的私人部门，一个是特殊制度，这是历史遗留下来的一些特殊行业，铁路，航空，芭蕾舞演员，矿山等等，特殊制度;还有一个是农业制度，主要是覆盖农业经营者的;还有一个是自由职业者的制度，就大制度有四个，那么在四个大制度下面，还有1500多个小制度。小制度，子制度非常多。那么这1500多个制度之间，那么每一个小制度都有自己的独特的利益，当你改革某一个小制度的时候，你也改革不下去，其它那些制度蜂拥而至，去支持这个制度的人，大家都跟着这个制度的人一起上街来反对国家改革，因为他们知道如果这次把它改了，下次就该改我了。

为什么美国，从来没有发生过由于福利制度改革，而导致的罢工呢，甚至地区性的，地方性的罢工几乎没有?因为美国的制度，是全国一个制度。那么全体就业人口，他参加的社保制度是一个制度，所以在改革的时候，是一盘棋的，可以连动，不涉及某个个别群体的利益，所以在美国，那么由于国家强制性的基本保障制度是一个制度，是统一制度，是大一统制度，所以在这些国家，美国这些国家，那么就不存在由于社保制度改革，而发生动荡的问题。

中国社保制度投资渠道少收益率低下

嘉宾：这个中国的社保制度改革，在90年代初提出来了，开始探索我们的这个制度模式，这个长达五六年的时间。我们逐渐通过比较欧洲、美国，还有这个新加坡、拉丁美洲智利模式等等等等，取长补短，我们建立了一个统账结合的这么一个养老金制度模式，那么这个制度建立起来，为我们的改革开放立下了汗马功劳。国有企业改革它是立了大功的，我们的社保制度虽然有很多缺点，但是为我们的经济增长，为我们的国民福利是做了很多贡献的。

那么1997年，这个正式建立起统账结合的这么一个制度，确定下来雇主和雇员双方的缴费比例了。那么这个制度运转了十几年，在运转的过程当中，我们也确实发现这个制度存在这么一些问题。

比如说这个由于我们的统筹层次比较低，统筹层次比较低，就是资金流的收入、支出、核算、管理的层次很低，几乎在县市级。我们两千八百多个县，统筹单位就达到两千三四百个，除了这个北京、上海、天津、陕西实现了省级统筹，那么几乎都是县市级的统筹。那么统筹层次低，就导致什么呢，导致我的基金难以集合起来，资金流是在县市级，那么我这个目前养老基金一万两千五百亿，分散在分割在两千几百个单位里边，每个单位非常少，规模很小，那么难以集中起来让它集中投资。即使让它投资的话，它也很难建立起这个法人治理结构来，不利于这个进入资本市场，对资本市场会起什么好的作用，反而很可能带来损失。因为都是放在财政专户里边，都是地方的社保经办机构来管，也缺乏专业人士。所以我们的制度规定，只能让它放在银行里边或者是买国债，那么它的投资渠道只有这么两个，那么这两个投资渠道就导致它的收益率非常低。那么这么多年来，平均收益率才不到2%，但是同期，比如说从2001年到2008年，CPI是2.2，我们刚刚公布10月份的CPI是4.4，刚刚公布的，9月份CPI是3.6，那么你显然你是负利息啊。那么我做过测算，从这个本世纪以来，大约损失了六千亿，那么六千亿正好是什么呢，正好是2002到现在到去年，是财政对养老保险制度的转移支付，也六千几百亿，正好这两个数差不多，等于是把它给抵消了，这是这个我们制度存在的一个小问题。

那么还有一个小问题，大家一定知道，上个月1号宣布上海执行柔性退休制度。用通俗的语言，国际接轨的语言，实际上就是提高退休年龄。为什么上海提出这么一个举措，是碎片化制度导致的。为什么呢，上海有四个制度，第一个制度是它的城保，基本养老保险制度，这个制度是上海当地人，它的这个老龄化状况特别严重，老龄化状况严重的时候，导致这个基金的收的赶不上支的，当期缺口很大，那么以前是几个亿，