周其仁：成都经验的启示

很高兴有这个机会来讨论成都综合改革的经验。成都经验对我们的吸引力首先来自城乡统筹的全局意义。从空间上看，中国不是城就是乡，所以城乡统筹虽然只有四个字，却代表了国民经济的全局。成都市从2003年开始，就把城乡统筹作为地方施政的纲领。五年过去了，在成都这个地方发生了很多新鲜事，创造了综合改革的丰富实践经验。

由北京大学国家发展研究院部分师生组成的综合课题组，从去年年底以来在成都作了比较系统的调查研究，初步提出了一份调查研究报告，《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础――成都城乡统筹综合改革经验的调查研究》，由一份总报告和八份专题报告组成。这份调研报告还没有最后定稿和公开。今天国土部召开的这个会议，也是我们向国土系统行家请教的好机会，所以我们向参会的代表提交调研报告草稿，希望大家给予批评指正。

我们报告的主线就是研究成都经验。从全国情况看，城乡统筹还是非常艰巨的任务。2003年全国城乡居民收入的差距是3.21：1；五年过去后，包括中央政府取消了农业税费、大幅度增加农产品补贴、对农村投资和财政的转移支付，所有这些措施加到一起，2008年城乡居民的收入差距比2003年还有所扩大，为3.33：1，绝对差距则达到了人均12000元。这里当然有不少问题值得研究。不过我们也看到，同样从2003到2008年间，成都作为我们国家少有的几个千万人口以上的大都会城市，却出现了城乡人均收入差距略有下降的迹象。虽然下降幅度尚小（从2.64：1收缩为2.61：1），而我们也难以断言这个略为下降的趋势一定就能持久，不过，与全国平均水平和北京、天津和上海这些直辖市继续扩大城乡居民收入差距的趋势相对照，成都市略微收窄城乡收入差距的结果还是引起了人们高度的兴趣。

我们是从这个角度来观察成都经验的，发现这里的做法不单是将财政性资源向农村和农民倾斜，而且启动了土地制度方面的改革，通过重新界定权利，使经济资源的积聚和集中所带来的土地级差收入，在分配上更好地兼顾城乡人民的利益。我们认为这一点有普遍的价值。

今天利用这个时间着重要给各位汇报的，是我们在这半年多时间的调查研究里，从成都的实践经验中得到的启示。共有四点。

第一点，“级差土地收入”是一所伟大的学校。成都的改革实践给我们第一个启发就是充分认识和利用土地级差收益这个规律，来为城乡统筹和国民经济发展服务。大家普遍注意到，土地仅仅因为位置的不同，就有很大的市场价差。这个现象背后的规律是什么呢？就是经济活动有其内在的积聚和集中的趋势。人口、劳力、技术、资本等等在流动中积聚起来后，就容易提升分工层次，进而增加收入。因此，积聚和集中推动人们竞争具有优势位置的土地。一般来说，越是在城市或商业中心的地方，土地价值就越高；同时，地价随着离开中心的距离而降低。这是很普遍的，任何允许资源自由流动的地方都可以看到这个现象和规律。

中国的实际情况表明，我们对级差土地收入规律的认识和掌握，虽然在改革开放以来有了突飞猛进，但总的说来还处在一个很初级的阶段。

譬如我们的城市化程度还是低。不但历史上低，就是改革开放后，我国的城市化速度有了急速的提高，但到今天为止，还是低于世界平均的城市化程度。

同时，在城市化过程中，中国100万人口以上的特大城市占全部城市人口的比例，目前也只有15%，低于世界平均水平（18%），更低于日本（44%）、美国和德国（分别为42%），只高过菲律宾一个百分点，印尼四个百分点（2005年）。这说明，我国资源在空间的积聚程度还是严重偏低。积聚程度偏低，级差土地收益的潜力就远没有充分得到发挥。

新的情况是，自上世纪90年带以后，中国城镇建成面积的扩大速度快于城镇化率。这说明，虽然资源与人口的积聚程度都在提高，但空间资源的集约与积聚程度，还是赶不上人口和劳力的积聚程度。最为反常的是，随着大量农民向城市集中，城镇空间急速扩大，而农村的居住面积也还在继续扩张。这就是上一次我在天津会议上讲到的，城市扩大，农村也扩大，如此两头挤占，中国本来就不算富裕的那点耕地，就成为怎么高喊保护也难以保住的对象。这些说明，在利用资源的积聚与集中、释放更多级差土地收入这个方面，还有很大的差距和余地。

成都的实践表明，充分利用级差土地收益规律，不但可以更合理地配置城乡空间资源，而且可以给城乡统筹提供坚实的资金基础和工作平台。在成都已大范围展开的“国土整治（包括农地整治和村庄整治）的经验中，我们看到推进农村国土整治所需要的庞大资本，不可能来自农村和农民的自我积累，而只能来自于城市化推高了的土地收益；通过农村国土整治所增加的农地和农村建设用地指标，又经由“占补平衡”和“增减挂钩”，进一步推动土地资源的集约利用，从而释放出更多的级差土地收益。这说明，惟有城乡统筹才可能形成城市资本与农村闲散土地资源的良性互动，才能在城市化进程中更集约利用日益稀缺的土地资源，并为更公平地分配级差土地收益提供的经济基础。

第二点，“确权”是土地流转的前提与基础。人们知道，级差土地收入是在资源的流转中产生的。因此，要发挥级差地租规律的作用，就要启动土地资源的流转。但是，成都的实践却提醒大家注意，在我国还有比土地流转更根本、更基础的工作有待完成，这就是对农村各类土地和房产资源普遍的确权、登记和颁证。

成都市2003年提出通过“三个集中”来推进城乡统筹，到2008年提出推进全面的农村产权改革，其首要内容就是确权。这里讲的确权，不仅限于明确界定土地的集体所有权，而且要明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。成都改革的逻辑是，如果不以确权为前提和基础，冒然发动大规模的土地流转，那么这个流转的主体就不可能是农民，却很可能是其他权力主体，从而使土地流转成为其他权力主体侵犯农民财产权利的又一轮机会。那样就背离了城乡统筹的初衷。

我们在调查中看到，提出确权不容易，认真执行更艰难。这是因为，多少年来我们对农村土地资源就没有完成普遍的、有明确法律表达的产权界定。虽然，农村土地（包括山林）的所有权归农民集体，使用权、经营权和承包权归农户，以及农民住宅的所有权归农户，早已是我国农村经济生活的基本现实，但是这样一种实际存在的权利关系，至今尚没有完整的。普遍的法律表达。加之多年来农村人口、劳力、行政区划、政策和体制的诸多变化，大量历史遗留问题欲理还乱。要在农村土地房屋实际占有的基础上，建立一个能被普遍接受的、具权威法律表达的农村财产权利体系，当然不是一件容易完成的任务。

成都经由试点，摸索出一套实际可行的确权程序。其中最为人称道的，就是发明了“村庄评议会”（有的地方叫“村资产管理小组”），把历史上担负过村庄公共管理责任的长者推举出来，由他们根据对多年来没有可靠文本记录的土地、房产变动的回忆，对入户产权调查和实测结果进行评议，特别是对存有异议和纷争的疑难案例进行梳理，并把评议结果作为确权预案公示，直到相关利害的各方都接受，才向政府上报确权方案。由此，农村产改的确权，已从一个比较抽象的口号，发展为由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、最后由县级人民政府颁证等环节组成的可操作程序。

经验表明，确权加流转，才能实现同地和同价。这个顺序不可颠倒，否则一哄而起的土地流转，有可能歪曲改革并让改革背上黑锅。成都的确权先行，消除了土地制度改革的系统性风险，为改革加上了一道保险阀。这也启发了我们，老讲保护农民利益，为什么不能让农民有权自己保护自己？要农民有权保护自己，首先他们的资产要有清楚的权属界定，并且要有一个普遍的合法的表达。

在改革开放过去的30年里，我们至少已经有了三个参照系，可以表明权利的清楚界定，能够可以带来多么重大的变化和产生多么长远的影响。第一个参照系，是80年代早期的农村联产承包，那是把种地权还给了农民。就这么一个变化，农村的温饱问题就基本解决了。第二个参照，从80年代中后期到90年代，把农产品的销售权、卖粮权还给了农民，还给了市场，根本废除了统购统销制，结果我国农副产品多少年供不应求的历史就结束了。第三个参照，90年代中后期在城市居民中改革了住房制度，结束了单位福利分房体制，搞了房改房，也是还权于民，结果就创造出一个城市房地产产业，史无前例地改善了我国城镇居民的住房条件，也为保障性住房的建设提供了经济基础。这三个参照系都说明，要保护农民利益，最重要的就是确立农民的权利。我们再不能把农民看作是被监护对象，要承认农民和城里人一样，同样关注自己的利益，也能对环境的机会和风险做出理性反应。问题是他们要有权这么做。

从这点看，成都的改革经验有根本意义。我们在都江堰看到一副标语，“确权是基础，流转是核心，配套是保障”。真正要释放土地级差收入的潜力，就这三句话足矣。都江堰的柳街镇最早进行确权试验，农民对此关心和参与的热情程度，是多年来没有见过的。这说明，农民对自己财产取得合法表达，对确权颁证，非常关心，正如城镇居民对房产证、土地使用证等等非常关心的一样。我们也问了农民，土地本来就是你们家在用，房子本来就是你们自己在住，为什么还要产权证？答案是这样的：产权证可以帮助农民保护自己财产的权利。比如起了矛盾和纠纷，要讲清楚资源谁属，才能裁定谁侵犯了他人、谁被他人侵犯。没有财产的法律表达，要讲清楚财产谁属虽然也可能，不过就是太费劲！这是说，产权证可以降低人民保护自己财产的成本。更重要的是，资源流动带来转让的新机会，也带来新的麻烦。一个农民生于斯，长于斯，终身厮守自己的土地与房屋，有没有产权证不当紧，横竖占有就是所有。可是大规模流动发生后，他到千里之外打工，而老家有一个房子需要出租、转用，没有产权的合法表达，就难以灵便地捕捉流动重组的机会，因为不方便与人订约。这里要顺便提一下，“契约”似乎比英文的“合约”含义更丰富――有“契”（产权证书）才容易“约”，契书（产权的合法证书）原来可以大大降低了人们达成合约的成本。

所以，普遍地给所有农民办理农地承包经营证、山林承包经营证、房产证所有权证和宅基地使用权证，加上土地的集体所有权证，意义非常重大。不要看确权的事情很琐碎，这可是社会主义市场经济的基础设施，修建时投入巨大，一旦投入使用，可以长远收益。我们在成都不少基层的国土所、国土局，看到堆积如山的待办产权证书，也知道基层村庄和有关专业部门为此付出了的艰辛努力，认为这是一件有长远重大意义的工作。城镇居民已经拥有的权利，农村居民也应该拥有，否则城乡统筹从何谈起，“公共服务均等化”又从何谈起？

第三点，探索改革现行国家征地制度的现实途径。成都的改革不仅涉及土地管理制度和政策的小调整，而且涉及现行国家征地制度的根本变革。从战略目标上看，十七届三中全会已经提出“逐步缩小征地范围”，也提出要区分公益性用地和经营性用地。那么，是不是未来只有公益性用地才能动用国家征地手段呢？三中全会的决定没有直接说，但仔细研读，含有这个意思。这是因为，为公益而行驶国家的强制征地权，在公理上讲得通；为经营性项目而动用国家强制力，早就说不通了。所以，缩小征地范围是大势所趋，不可阻挡。问题是，究竟怎么来实现这个重大的转变，怎样从一切工业化、城市化用地都靠国家征用，转向只有公益用地才动用国家征地权，经营性用地则要讲产权、讲合意、讲市场交换？

成都经验很重要的一个方面，就是探索一条改革国家征地制度的现实路径。大概有这么几个环节。第一个环节，在征地制度框架内，主动改变级差土地收益的分配模式，适当扩大政府征地所得对农村和农民的补偿,通过占补平衡和挂钩项目从成都的土地收益中，逐步拿出一个越来越大的数目，返还农村投入土地整治。从经济道理上说，提高征地所得的返农比例，就是提升征地的成本，终究会发生抑制征地需求量的效果，与“逐步收缩征地范围”的战略意图是相容的。

第二环节，适当扩大征地制度的弹性。譬如今天上午向娥乡书记介绍的，那里在灾后重建腾出了三千亩非经营性建设用地，复垦后新增加的耕地留在原处，但农村建设用地的指标却可以到靠近成都的双流区，换回6亿元重建资本。从向娥乡到双流区的距离这么远，