郑永年：三中全会回答了什么样的经济问题？

举世瞩目的中共十八届三中全会结束了。中共历次的三中全会都是要鉴别中国社会所面临的主要问题，并在回答这些问题、寻求解决这些问题的过程中，把改革往前推进。历次三中全会要回答什么样的问题？简单地说，问题有两类，一类是目前或者今后一段时间里必须加以面对和解决的，一类是中长期往哪个方向发展的问题。同样，答案也是两类，一类是面对和解决目前问题的行动纲领，一类是如何实现既定中长期目标的路径。面对一个特定的问题，人们可以找到不同的解决方法，但使用不同的解决方法，就决定了未来发展的方向。从这个意义上说，三中全会不仅要辨别和鉴定所要解决的主要问题，也要决定解决这些问题的方法。只有把问题和解决问题的方法结合起来考量，才能实现改革和发展的有序稳定。不顾方向，头痛医头，脚痛医脚，反而经常会恶化问题，最后造成巨大的危机。改革是要解决现实问题，避免现实问题继续恶化而演变成危机，但改革者同时也必须避免因为不当的改革而造成新的危机。

这次三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》），类似于1978年的十一届三中全会和1993年的十四届三中全会，需要解决的是两个问题，即改革的方向问题和改革的行动纲领问题。十一届三中全会决定执政党结束“阶级斗争”，把工作重点转移到“经济建设”；十四届三中全会则是实施十四大提出的建设“社会主义市场经济”的行动纲领。这次三中全会除了继续强调“社会主义市场经济”这个大方向之外，更多的是在这个方向的构架内追求深化改革的行动纲领。

无论是坚持既定的方向，还是追求实现目标的行动纲领，都不能只停留在话语层面，最终必须体现在制度层面。这次三中全会内容涉及到两个大的方面。一个是现存体制的改善和改进问题，包括经济方面的基本经济体制、税收财政、金融、土地制度、城乡统筹等；政治方面的基本政治体制、法制、行政体制等；社会方面的基本社会制度、社会保障、教育、社会治理等。另一个大方面是体制创新问题，最显著的就是决定设置两个新的机构，即国家安全委员会和全面深化改革领导小组。其中，体制的改善和改进是为了打造升级版的体制，而体制的创新则是为了应对新的挑战和解决新的问题。再者，无论是体制改进还是体制创新，都是要解决好中国所面临的一些重大关系问题。

诚然，在强调体制改革和体制创新的同时，也不能忽视体制的废除。在一定的时候，体制的废除甚至远比改革和创新来得重要。任何体制都是时代的产物，时代变化了，体制必须发生变化，这就是改革和改善。不过，也有很多体制完全不适应时代的变化，就要即刻废除。如果不废除，就会变成“负体制”，就是该体制不是帮助解决问题，而是制造问题。这次全会决定废除的长达半个世纪的“劳动教养制度”就是典型。实际上，清理旧体制，废除那些已经阻碍社会进步的体制，也应当成为中国下一步改革和创新的要务。

尽管《决定》涵盖了很多方面，但重点还是经济、政治和社会三个方面，或者说其他的方方面面都可以归入这三大方面。三大方面被给予的重视是不一样的，经济方面可以说是三中全会的重中之重，占了分论中14条的6条，而政治方面占3条，社会方面占2条。（其它，文化方面占1条，生态方面占1条，国防和军队方面占1条。）这种分布很明显表明了中共下一阶段的工作重点。同时，这种安排也反映了执政党的思维方式，即经济是基础，政治是上层建筑。在所有的改革中，经济改革要先行；在体制改善和提升方面，经济体制也要先行。

中国特色的基本经济制度

这次三中全会要回答哪些经济领域的问题呢？在经济领域，中国面临的首要任务是如何实现可持续的经济发展。中国已经进入中等收入社会，即人均国内生产总值6000美元的水平。现在面临的任务就是要打造升级版的经济体，把自己从中等收入社会提升为高收入社会。但升级版的经济体需要升级版的经济体制来支持。如何打造升级版的经济体和升级版的经济体制？市场经济为导向的改革是唯一的选择。

这里涉及到一个更为重要的问题：中国需要确立什么样的基本经济制度？在计划经济之后，中国把“社会主义市场经济”作为基本经济制度。“社会主义市场经济”这个概念的提出，表明中国的基本经济制度既不同于传统计划经济，也不同于西方传统意义上的自由市场经济制度。很显然，这一基本经济制度的核心，就是处理好政府与市场之间的关系。

实际上，政府和市场之间的关系是所有经济制度的核心问题。西方也面临这个问题。尽管西方各国也有不同的经济制度，但总体上说，西方经济制度的核心是市场，市场的范畴大于政府的范畴。虽然政府也要监管市场，但政府本身也必须符合市场原则。我们可以把此称之为“（市）场内政府”，即政府被市场所包涵。在“场内政府”的情况下，如果市场占据完全的主导地位，而政府没有能力规制和监管市场时，西方经济制度的运作就会出现问题，甚至出现经济危机。中国的情况刚好相反。中国经济制度的核心往往是政府，政府的范畴大于市场的范畴。尽管市场也存在着，并且起着越来越大的作用，但是市场很难挣脱政府给予的空间。我们可以把此称之为“（政）府内市场”，即市场被政府所包涵。在“府内市场”的情况下，如果政府占据完全的主导地位，而市场没有足够的空间来发挥自己的功能时，经济体制的运作就会出现问题，甚至出现经济危机。

“场内政府”和“府内市场”这两种体制都是历史的产物，并不是单纯的人为选择。“场内政府”体制可以把市场体制的优势发挥到极致，从而最大程度上创造财富，但在这一体制下，市场经济挣脱政府的制约而导致经济危机，导致财富的巨大损失。在2008年全球金融危机之后，西方各国所面临的一个挑战，就是政府如何建设有效的市场监管机制。在调节经济方面，西方政府现在所能用的就是货币金融和财政体制。不过，各种因素例如利率趋于零和政府债务过大等，也经常会使得这些手段无效化。

“府内市场”体制可以把政府的优势发挥到极致，政府可以动用包括市场和行政力量在内的因素来追求财富，但这一体制下，政府往往对市场构成过多的有效制约，甚至扼杀市场，从而导致经济危机，导致财富的浪费。较之“场内政府”，“府内市场”体制具有更多的经济手段来干预市场。例如，除了货币金融和财政体制，中国还具有一个庞大的国有企业部门。这个部门往往被政府用来调节经济的有效工具。

正如《决定》所强调的，中国社会主义市场经济是一种表现为“公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。这一制度推动不同产权的企业发展，并且“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”不过，就政府和市场的关系来说，“府内市场”体制仍然面临巨大的挑战。政府和市场之间的边界不清，并且政府可以随意取代市场。这在过去的20多年里，表现得非常充分。

市场经济作为中国经济改革的目标，在1992年的中共十四大已经确立。在1980年代，市场经济这一概念还是中国社会的“禁区”，当时人们使用的是传统马克思的概念，即“商品经济”。十四大提出了“社会主义市场经济”的新概念，并把建设社会主义市场经济确立为执政党的基本路线。中国的经济体制改革由此找到了突破口，也引出了此后20多年的高速经济发展。人们今天所看到的中国经济就是“社会主义市场经济”改革的产物。十四大之后，中国开始了大规模的国有企业改革。改革之后，到1990年代后期，基本上实现了国有企业和非国有企业之间的平衡，大型企业和中小型企业的平衡，同时微型企业大量涌现。这种平衡，加上加入世界贸易组织，为经济发展带来了巨大的动力，也产生了巨大的“改革红利”。

但是自从2008年全球经济危机发生以来，中国的经济结构不断恶化。尽管当时中国本身并没有经济危机，但为了防止经济危机冲击中国经济，政府果断推出了一个4万亿元的拯救方案。这个方案本身并没有错，但方案的实施出现了巨大的差错。4万亿元全部进入国有企业，导致了国企的大扩张，迅速进入了原来属于民营企业的空间。根据1990年代的“抓大”战略的设计，除了自然垄断领域，国家要在具有战略意义的领域发展国企，以增加企业的国际竞争力。但2008年之后，国企扩展到所有可以盈利的领域，大大挤占了民营企业空间。结果，破坏了原先相对平衡的经济结构，即国有部门和非国有部门、大型企业和中小型企业之间的结构平衡。同时，政府在经济活动中的作用越来越大，而市场的作用则受到巨大的制约，导致了市场和政府作用的失衡。一个客观的局面是，中国离“社会主义市场经济”这个目标越来越远。

正因为这样，这些年来，中国社会一直在争论如何改革国有企业的问题。争论不可避免，但争论越来越政治化和意识形态化，无益于国企的改革。自由派大力提倡国企的“私有化”；左派则相反，把国有企业和中国的社会主义制度挂钩，相信国有企业是社会主义制度的核心。不过，在争论的背后是不同的利益之分。从长远看，很难回避国有企业的改革。历史上看，在中国的经济模式中，一旦国有部门占据绝对的主导地位，导致市场失效，经济危机必然发生。

这次三中全会重新强调市场的主导地位，强调十四大以来市场化导向的改革。《决定》强调，经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场之间的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”之前，执政党及其政府对市场的定位，就是在资源配置中起“基础性作用”。这次使用“决定性”作用，就是要避免出现政府随意进入市场领域，取代市场。

同时，这一表述也明确了经济改革的方向是市场化，而非私有化。这里，既要超越传统左派以“国有化”为核心的经济思维，也要超越西方新自由主义以“私有化”为核心的经济思维。用市场化改革来解决国有企业和非国有企业之间的关系，无论是哪一类型的企业，都需要引入市场机制，都必须通过竞争来获得生存和发展。从很多国家的经验来看，就企业来说，所有权并不是根本，竞争更为重要。

但鉴于政府有天然的倾向支持国有企业，除了市场化，还必须用法律的形式规定国有企业的空间范畴。要对国有企业作科学的分类。一些领域例如自然垄断领域、公共服务领域、社会性很强的领域及其对国家具有重大战略的领域，可以由国有企业来主导。不过，国企主导并不意味着政府主导，主导国企运作的仍然必须是市场；国企主导也不是排除民营企业积极参与到这些领域来。除了这些领域，其他领域都要开放给民营企业。要用法律的形式把国有企业关在“笼子”里面。国有企业边界的法制化可以避免再次出现类似2008年金融危机之后，国企到处扩张，从而破坏国企与民企之间结构失衡的情况，有利于国民经济的平稳可持续发展。