温铁军 董筱丹 薛翠：改革以来中国对外开放历程的演变及内在逻辑

内容提要：本文对中国改革以来对外开放的进程和内在逻辑的演变按照宏观经济背景进行梳理，认为：进入21世纪之前新中国的对外开放，大致与一般发展中国家在资本短缺压力下改善外部资本获利条件的应变之策类似，其成败主要取决于制度成本能否转嫁；进入新世纪之初深化对外开放融入全球化，则属符合规律的演变：三大差别―内需不足―国内产业过剩向国际市场释放，伴生国际资本在金融泡沫压力下向中国要素低谷的扩张。当前中国进入应对输入型通胀挑战的新阶段，亟需主动进行政策调整，以维持经济的可持续性。

关键词：对外开放 演变历程 资本短缺 资本过剩 全球产业重新布局

中国近代史上的“对外开放”作为一种任何政治取向的执政者在长期资本极度稀缺压力下都要采取的战略，至少可以追溯至19世纪60年代的洋务运动；其不仅与新中国20世纪50年代从苏东国家和70年代面向西方国家的、中央政府规模负债的两次引进制造业设备，也与被今人用“改革开放”来统而言之的1980年以来中国放权地方引进外资所发生的巨大变化相延续，具有比较研究价值。[②]

本文着重分析中国改革以来对外开放政策的演变过程及其内在逻辑的变化。认为：若按宏观经济波动背景可从时间上将其划分为四个阶段，始点分别为1980、1988、1994和2002年。从性质上归类：在21世纪之前的对外开放三个阶段，与一般后发国家类似，属于资本极度短缺压力下改善外部资本进入的获利条件的应变之策；进入新世纪以后的第四个阶段之所以显著地不同于一般后发国家，则是在遭遇三大差别加大导致内需严重不足、造成产业资本凸现过剩压力之后，借加入世界贸易组织之机，积极寻求国内产能过剩压力向国际市场的释放，同期伴生着国际产业资本在金融泡沫压力下向中国的大幅扩张。

一、1980：一次未竟的开放与赤字压力下的改革

（一）主流理论界对改革开放的解释

关于20世纪80年代年以来中国的改革开放，理论界普遍认为，中国采取了渐进式的方式。林毅夫等[③]曾将中国改革的特征归结为“做大蛋糕”、“增量改革”、“试验推广”和“非激进改革”四个方面。在新世纪之初，国际主流社会对中国改革及未来发展的关注和判断也从“中国崩溃论”转向“中国威胁论”，并且试图归纳西方角度的解释。比如美国的中国问题专家乔舒亚珀雷默将中国改革之后所走过的发展道路归纳为“艰苦努力、主动创新和大胆试验”、“坚决捍卫国家主权和利益”、“循序渐进、积聚能量”三个方面，并冠以“北京共识”[④]。随后在由美国次贷危机引发的2009年全球经济危机挑战下，“中国模式”已成为西方社会热炒的对象。

国内外这些有关中国改革与发展的探讨都有一定的参考价值。然而，若去除那种意识形态化的理论见之于客观事物的牵强附会和从属利益集团的理论家们的左右逢源[⑤]，认真分析20世纪80年代以来那些在进退维谷之际的具体事件，则可能会形成不同的观点。

一般而言，政府在改革开放和高速增长过程中出台的很多政策，不可能“先验”地创新，而只能做符合认识论基本规律的应对，其在当时想要达到的调控目标大都很实际，也很直接。很多与上层建筑、意识形态相关的提法只要阻碍了调整政策的出台，只能是按照“不争论”的指示搁置起来。

对于伴随沿海经济发展战略的外向型经济发展进程，如今的理论界仍然难免因对国家宏观政策讨论背景的复杂性不甚了了而在应用研究上隔靴搔痒。

（二）改革开放的国内经济背景及其经验逻辑

本文对1980年前后国内的经济政治背景进行还原，梳理出如下逻辑相关：

在20世纪70年代初期毛泽东在中苏边境战争构成安全威胁的压力下主导了恢复西方外交关系，并认同周恩来提出的“四三”方案，即引进43亿美元的西方成套设备调整中国工业结构，形成继20世纪50年代第一次对苏东开放之后的新中国“第二次对外开放”。其中，同样由于大规模引进项目和昂贵的服务[⑥]，很快出现了与“一五”计划完成后类似的问题：国家进行扩大再生产的投资能力严重不足――1974年以后，财政赤字连续突破100亿[⑦]，而当时的财政总规模还不到800亿，于是发生了当代中国第三次大规模的城市过剩适龄劳动力的“上山下乡”运动，以向三农转嫁城市危机的巨大代价。

1970年代末期的引进外资，属于70年代初期毛泽东主导开放战略的延续。1978年中国在华国锋、邓小平等领导者的集体决策下尝试启动了新一轮的、比以往更为大胆的对外开放，借西方国家经济危机之际，从欧美和日本引进机器设备，继续国家工业的结构性调整。仅1978年就同外国签订了22个大型项目，金额高达78亿美元，其中有20多亿是在1978年的最后10天签订的；此外还有50亿美元的合作意向（最终没有签订）。[⑧]从实际过程看，中国签订引进项目时承诺以现汇支出的方式支付，但由于引资规模巨大，执行中现汇支出困难，最后是经中央批准，通过中国银行借用外资现汇75亿美元来支持22个项目的建设。

这个引资规模，尽管与一度设想的引资总盘子500亿美元距离尚远，却甫一执行就导致了外汇支付能力和国内财政配套能力的极度紧张，到1978年底国内投资过快导致的国民经济紊乱已经开始显现，遂有1978年底中共十一届三中全会提出“治理、整顿、改革、提高”的紧缩方针。经济过热的势头一直延续到1980年，此时，前两年累积的财政赤字已经超过300亿元，而1978年中国财政收入为1132亿元（这一阶段财政支出过高，除引进项目、设备的配套建设外，还有提高农产品收购价格、改善城乡住房等社会福利型支出大幅增加等原因）；接着便是严重赤字危机条件下1980、81年为降低财政赤字而压缩基本建设投资，宏观经济由过热骤然转为萧条。

（三）财政危机压力下的外贸改革

经验表明，在改革之前遭遇的财政危机中，通过知识青年下乡“插队”的方式向农村转嫁危机是相对有效的“软着陆”措施（一般后发国家都向乡土社会转嫁危机），诚然，这让农民付出巨大代价。但1980年爆发的赤字危机，与50年代第一次面向苏东国家的对外开放造成1960和1968两次财政危机、引发60年代全面调整的经验之最大不同是毛泽东去世了。这一场被称为“洋跃进”的引进外资的财政配套和外汇支付压力所导致的财政、外汇赤字及后续危机，因与农村推行家庭承包制改革同期[⑨]，政治家很难再沿用农村集体化来使农村承担代价，遂必须在财政、外贸等城市经济体制上进行改革。

在1978年9月国务院务虚会上李先念提出，“为了减少有关项目的国内配套投资的负担，尽量多搞些补偿贸易，以减少这些项目的国内投资”；邓小平9月16日《高举毛泽东思想旗帜，坚持实事求是的原则》的讲话则直接突破了对外借款和合资经营两个利用外资的禁区，因为搞中外合资可以风险共担而且不用还本付息，可以突破国内偿付能力和资金配套能力不足对利用外资的限制。同年12月15日，中国对外贸易部部长李强在香港向世界宣布取消外国政府贷款和外商在中国投资这两个禁区，基本上国际贸易惯用的做法都可以干。

（四）放权地方政府对外开放的代价及其“体制内转嫁”

这些改革固然加快了中国经济积累和建设的步伐，但改革的另一面是制度代价――突破这些禁区，当然意味着中央政府以财政承担的国家债务会因地方政府和企业利用外资而显著增加；那时还是“财政一本帐统收统支”的体制，却没有及时总结教训并且在责权利上予以明确，到底哪级政府、哪个部门、哪个领导人应该对国家承担债务的大幅度增加负责？

这种内在之中央与地方政府之间责权利不清晰导致地方形成的债务只能由中央政府承担最终责任，应是全国沿海争办开发区成为热潮――1979－1980年中央批准开办深圳、珠海、汕头、厦门等4个经济特区，1984年和1985年，进一步开放上海、天津、大连、青岛、广州等14个沿海港口城市，并将长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦（门）漳（州）泉（州）三角地区开辟为沿海经济开放区――的不容忽视的背景。

单就中国对外开放的内容和发展历程看，集中的统收统支财政体制下没有明确责权利的“基本上国际贸易惯用的做法都可以干”的外经外贸领域的体制“突破”所造成的代价，不得不在体制内寻求转嫁方式――集体经济解体后国家过高负债的代价难以再直接向三农转嫁、而不得不在城市体制上“硬着陆”所催发的内生性的改革。因此，在纳入这个客观经验过程的意义上，我们认为舆论界和理论界关于“开放先于改革，开放推进改革”的说法可以成立。

（五）补充背景分析：20世纪后半叶的国际产业转移

从具体的动力机制看，20世纪后半叶的西方产业转移，大抵可归结为发达国家因制造业资本溢出效应提升了要素价格，而使其国内的制造业向外移出。

具体过程是：

1940年代中期随二战结束冷战起步，出现了第一轮美国与前苏联重构地缘战略为内涵的双头雁阵式产业转移――美国向西欧和日本，苏联向东欧和中国。

1960年代以来，随着产业资本复兴必然发生的国内劳资矛盾不断增加，在社会运动和科学技术发展的双重作用下，发达国家社会开支和劳动力成本不断提升，全球发生了第二轮发达国家主导的世界范围内的产业结构调整，其特点是发达国家将劳动密集型产业转移到发展中国家，自己则致力于发展技术密集型和资本技术双密集型产业，以此实现产业结构升级。

在六七十年代美苏这两个超级大国主导的冷战时期，同属西方阵营的几乎完全没有意识形态和制度摩擦的、地处冷战前沿的国家/地区首先承接了这轮产业转移。中国台湾、新加坡及香港这些同属于儒教文明的地区接受了日本的产业转移，得以推行所谓的“出口导向型”战略，重点发展劳动密集型的加工产业，在短时间内实现了经济腾飞，因而列入“亚洲四小龙”（韩国在此之前也接受美国的产业转移，形成了比较完整的产业结构）。

但，因为“四小龙”疆域狭小、幅员有限，在承接国际产业转移的资本溢出效应下，其国内的资源要素迅速被重新定价。为了保证利润空间，追求短期收益的资本遂进一步向“四小龙”周边的土地、资源、劳动力要素价格低谷的国家和地区流动，于是便有了中国和亚洲“四小虎”短时间内的经济迅速增长。

中国在1972年恢复与西方的外交关系，并且同期开始了新中国第二次“对外开放”――大量引进西方设备用于国家重偏斜的产业结构调整，1980年代珠三角“三来一补”的贸易模式和长江沿线的重化工业城市的结构调整，也正是出现于这一国际背景之下。[⑩]

二、1988：城市利益集团主导的“大进大出、两头在外”

许多学者对沿海经济发展战略的概念及其内涵进行了大量的讨论，如果将其出台的背景纳入分析框架，前述关于“赤字压力下的改革开放”的叙事逻辑仍然清晰存在――1988年的对外开放战略仍然是缓解外汇压力和国内经济危机的策略手段。

1984―85年14个经济特区和3个沿海经济开放区的设立，对中国经济增长提供了强大的引擎，但也如前几次引进外资一样带来了巨大的外汇支付压力。另一方面，中央－地方关系因叠加城乡关系、工农关系和沿海与内地的关系而更加复杂。伴随1985年城市经济改革的初潮涌动，在国家工业化原始积累阶段就已形成的、利益结构固化其中的城市利益集团在随后中国改革开放政策的制定中越来越发挥主导性作用，并直接推动了中央1988年出台沿海经济发展战略。

换句话说，沿海经济发展战略是一项由被迫承担国家综合债务偿还责任的中央政府出台的，旨在增加出口创汇以缓解70年代末大规模负债引进西方设备、以及80年代初地方投资高涨、进口激增所形成的对外债务压力的应对性政策。

（一）沿海经济发展战略提出的背景――外债压力

1984―1989年，经济高速增长的中国连续6年呈现贸易逆差，在统一结汇的外汇管理体制下，这意味着留给了中央政府总计1581.5亿元人民币的外汇赤字，比1987年的出口总额还高。进口产品中，与宏观经济形势和投资热度密切相关的钢材进口，占据了相当大的比重。1985年全国钢材出口总额5185万美元，进口总额达到627523万美元，按当时的汇率1美元等于2.9366人民币折算，当年钢材进口占了全国进口总额的14.7%。

这使中国本就不多的外汇储备急剧减少，1981年中国经济急刹车后，因设备的进口需求停止，1982年外汇储备达到69.