傅勇：分权治理与地方政府合意性：新政治经济学能告诉我们什么？

中国的分权体制在相当大程度上塑造了地方政府的行为模式，进而深刻地影响着中国的经济发展模式。对地方政府行为模式的分析构成了新政治经济学的一个重要领域，本文述评新政治经济学在这一方面所取得的进展，并特别考察了中国地方政府行为模式的政治经济学逻辑。文章第一部分对分权理论的演进作一个概述；第二部分介绍20世纪90年代末流行起来的第二代财政分权理论，尤其是其对中国的经验研究；第三部分通过对照标准模型与中国现实的差异，分析中国的分权为什么没有带来公共物品的有效供给；第四部分分析基础设施投资的逻辑，并指出尽管中国的分权带来了基础设施的快速改善，但也包含了腐败等无效率成份。?

一、财政分权理论的演进：从FGFF到SGFF?

与国家财政相比，研究地方财政的最大不同在于地方竞争机制的出现。这种竞争通常与某种形式的居民或资本的流动相联系，这些流动使得地方政府收入和支出行为转为内生变量，而这些讨论在国家层面上通常是不存在的。因而，要对地方政府的行为作出适当分析，就必须依赖专门的理论。这方面的努力至少可以追溯到马歇尔的《经济学原理》（Marshall，1938），他指出，用以完善基础教育的高税收，将吸引低收入阶层，而排斥富人[1]。?

在纯理论层面上，财政分权理论的提出是基于这样一个问题：按照新古典经济学的原理，中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共物品，从而实现社会福利最大化。这意味着一个国家不会出现多级政府。然而，现实中地方政府不仅存在着，而且在公共领域中发挥着不可替代的作用。理论必须面对这种现实。一般认为，现代财政分权理论兴起是以Tiebout在1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志，经由Stigler（1957）、Musgrave（1959）与Oates（1972）等学者的补充与扩展，围绕着地方政府职能和公共物品供给形成了较为完整的第一代财政分权理论（First Generation Fiscal Federalism，FGFF）。?

Tiebout（1956）发展的非正式模型最初旨在解决公共部门信号显示问题，他假定居民（投票者）可在不同地区之间自由迁移，这一“用脚投票”提供了居民的真实偏好和地方政府公共收支模式达到最优匹配的机制。在竞争性的商品市场上，生产者虽然不知道消费者的偏好，但不会影响配置效率；与此类似，公共部门也可以因市场机制的引入，而规避政府不知道公众的真实偏好所导致的困难。在Tiebout（1956）模型中，地方政府的效率问题是自然给定的，他没有涉及政府的合意性问题，而弥补这一点通常需要分析复杂的“用手投票”过程。Stigler（1957）论证了地方政府效率优势的来源。与中央政府相比，地方政府更接近公众，从而对辖区居民的偏好和公共物品需求拥有信息优势。同时，不同地区的居民对公共物品的数量和种类的需求是不同的，中央政府统一供给公共物品就无法适应这种异质性。Musgrave（1959）明确界定了分税制的含义。他指出，为在公共物品的供给效率和分配的公正性之间进行更好的平衡，中央政府和地方政府之间进行必要的分权是可行的，这种分权通过税权在各级政府之间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力，这种分税制被他称为“财政联邦主义（Fiscal Federalism）”。?

Oates（1972）的原创性工作较早讨论了分权的成本与收益。一方面，在分权供给公共物品时，地方政府很难协调跨地区之间存在的外溢性，也无法获得集中供给的规模经济效应；另一方面，集中供给公共物品的困难在于，中央政府无法对供给物品的差异化偏好作出调整[2]。Oates特别假定，如果中央政府供给公共物品，那么它只能提供同质的公共物品。由此，Oates得出了著名的分权定理：分权供给公共物品的最优边界在于差异化供给所带来的边际收益与所伴随的外部性的边际成本相等之处。Oates的这个分权定理实际上给出了最优分税程度的一个关键原则，即异质性和规模经济之间的权衡。?

第二代分权理论（Second Generation Fiscal Federalism，SGFF）将讨论的重心从公共物品供给转向了地方政府行为模式上。SGFF利用委托―代理理论和公共选择理论，从三方面进一步论证了分权的合理性。其一，由于商业活动会转向对经济活动干预较少的地区，为了竞争税基和产业资本，地方政府将减少政府干预，放松管制，推进市场化，从而促进经济增长。Qian和Roland （1998 ）认为，在联邦制下，跨地区的资源流动增加了地方政府救助效率低下的公司或浪费公共支出的机会成本。财政支出效率低下的地区，不可能吸引流动资源流到该地区。因此，竞争硬化了地方政府的预算约束，改变了地方官员的激励。其二，有效的财政激励能够将地方财政收入与其支出挂钩，这会使地方政府更有积极性促进本地区的经济发展。Jin、Qian和Weignast（2005）仔细分析了中国地方政府面临的财政激励，并将地方的乡镇企业的迅速发展视为“市场维持型的财政联邦主义”的一个成功例子，以揭示财政分权对转型的促进。其三，财政分权有助于硬化地方政府的预算，使得不援助效益低下的国有企业变得可以置信。Qian和Weingast（1997）认为，中国改革开放以来在税收、财政、货币和银行等方面的改革硬化了地方政府的预算约束。尤其是分税制改革后，地方政府不能控制中央银行，不能发行货币，也不能发行国债，同时《预算法》规定地方政府必须自求预算平衡。在此约束下，国有企业绩效差，成为地方政府的负担，地方政府就有动力推动国有企业的民营化和重组。?

按照对财政分权理论的这种分类方法，第二代财政分权理论更多地讨论财政分权给地方政府提供了激励去推动转型和增长；因而同第一代的分权理论相比，新近分权文献的重心已不再是如何在政府间合理安排公共物品的提供责任。?

Oates（2005）和Weingast（2006）等公共经济学家对财政分权文献进行了重新归并。他们认为FGFF的工作大都是规范性的，通常假定公共决策者是仁慈的社会福利最大化者，主要关注最优政策的确定。而SGFF认为，政府官员的激励是重要的，必须考虑其自利动机，政府尤其是地方政府并不必然以促进社会福利为目标。在“市场维持型财政联邦主义”以及有关政治激励的文献中，地方政府向增长型转变的制度背景成为文献的重心，而地方政府行为背后的这些财政、政治、市场环境等因素在FGFF中是看不到的，或者说，FGFF假定这些决定政府行为的因素是完善的，足以保证其合意性。?

这两种分类对财政分权文献虽各有侧重，但可以说是异曲同工。第一种分类侧重于研究的对象和内容，第二种分类侧重研究的方法和视角。显然，正是研究方法和视角的变化，才把公共经济学引入了一个更精彩的领域，而不同的研究对象和内容也要求方法和视角的转变。因而，可以发现，这两种分类的结果有很大的重复部分。?

二、财政分权与地方政府行为模式?

这里我们重点关注第二代财政分权理论对中国经验的解释。同传统的分权理论不同，近期的财政分权研究基本沿着“市场维持型联邦主义”展开，主要结论是分权为地方政府提供了激励去推动转型和增长。另一种思路则试图强调地方官员作为政治参与人的特征，认为中央政府利用人事权激励地方官员去促进地方经济发展，晋升激励是官员激励的主要来源（Blanchard & Shleifer，2001；周黎安，2004；Li & Zhou，2005）。现实中，许多转型国家都实行财政分权制度，甚至其本身就是联邦制国家，如俄罗斯。可是财政分权在中国的实施有力地促进了经济增长，地方政府的行为更像是“扶持之手”，而在俄罗斯，分权条件下的地方政府通过增加税收、管制和腐败而阻碍着经济增长。?

Blanchard和Shleifer（2001）认为，中俄两国分权的相反结果的原因在于中国是在政治集中条件下进行的，而俄罗斯则是在政治自由化背景下实施的。在中国，中央政府有足够的能量来对地方进行奖惩，从而追随中央政府对经济增长的强调。而在俄罗斯，分权的背景是蹩脚的民主（Fledgling Democracy），中央政府没有能力惩罚或奖励地方政府，地方政府为追求连任就很容易被地方精英“俘获”（capture），也有激励设置壁垒寻租。Li和Zhou（2005）证实了中央可能按照一种相对经济增长绩效的指标来提拔官员。中央政府的这种激励方式就是将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，并且在绩效考核时采用相对绩效评估的方式，尽可能消除评估误差，加大激励效果。中央政府的指挥棒之所以如此强有力，是因为地方官员处于一个全国统一的政治劳动力市场上，只有一个“雇主”，一旦离开了这个政治市场，就很难再寻找到其他政治机会。也就是说，地方官员的保留效用是非常低的，这与公司中的经理是不同的。?

钱颖一（2005）曾指出，GDP可以充分地反映出经济福利。如果这样，GDP就类似于“最优统计量”，中央政府将GDP作为提拔地方官员的标准就不会造成严重扭曲。但是，在不完备合同中，任何激励都是有代价的。现实中将GDP作为晋升激励所带来的消极后果显然是不容忽视的。由于地方政府官员对当地公众提供的服务是多任务和多维度的，如果激励只侧重在某一可测度的维度或任务，将会导致官员努力向这一维度倾斜，造成努力配置的扭曲（Holmstrom & Milgrom，1991）。实际情况正是如此。地方官员过度注重经济增长率，注重政绩工程，而忽视了增长的质量，如环境质量维护和效益指标的提高，有的官员甚至不惜伪造增长数据。与此同时，地方官员晋升竞争可能导致地方官员在区域合作方面激励不足，相互攀比而引致地方保护主义和重复建设等问题。周黎安（2004）用一个简单的博弈模型讨论了政治晋升博弈下官员的激励与合作倾向。在地方官员的行为对邻近地区存有“溢出效应”的场合，政治晋升博弈的基本特征就是促使参与人只关心自己与竞争者的相对位次，在成本允许的情况下，参与人不仅有激励去做有利于本地区经济发展的事情，而且也同样有激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情（如阻碍外地的产品进入本地市场）。?

同样是从财政激励的角度，部分学者对20世纪90年代中期以来的变化表示担忧。1994年的分税制改革，部分重构了中央与地方政府之间的财政关系，财权的再集中会改变地方政府行为的增长取向吗？陈抗等（2002）发现中央与地方的财政关系可以通过影响地方政府的激励机制影响其行为，进而对经济增长、投资和效率产生影响。虽然1994年以来的财政集权使中央政府财政收入明显提高，但这样做的成本非常高：不但地方财政和总体财政收入减少，投资活动和经济增长的速度也显著下降。他们提出警告：集权过度不但打击地方的积极性，而且将重犯计划经济的老毛病、重开寻租大门。?

与财政分权相伴随的是市场化进程的推进。国内外学者对地方政府推动市场化改革和经济增长的动力提出了不同的解释。Qian和Roland（1998）认为吸引资本的竞争激励地方政府进行基础设施投资，同时地区竞争提高了地方政府援助国有企业的成本，从而硬化对地方企业的预算约束。另一种视角认为从财政角度更容易理解地方政府在推动市场化进程中所表现出来的积极性。朱恒鹏（2004）讨论了财政分权体制下，地方政府推动公有经济产权改革的动力机制。财政预算约束的硬化，国有经济和民营经济对财政贡献的不同，使得公有部门经济成为财政的包袱。王红领等（2001）实证检验了有关政府推动民营化的三个假说：经济效率最大化、政府收入最大化和政治利益最大化，并支持了收入视角的观点；同时他们也发现，避免失业和失去控制国有企业的政治利益也是阻止政府做出民营化或清算决策的重要考虑。?

三、财政分权能否改善公共物品的供给？?

近二十年来，解释中俄等转型经济体经济绩效的第二代分权理论吸引了大量学者的研究兴趣。然而，这些理论在一定程度上忽视了分权式改革在推动中国等经济体高速增长的同时，在公共物品供给领域所存在的低效率。这需要我们重新关注以第一代分权理论为源头的研究进展。?

有关分权能够促进公共服务或公共物品有效供给的观点源远流长，