杨励：论中国国有经济的配置角色及其嬗变

「内容提要」改革之前中国经济发展先后经历了国民经济恢复与改造阶段（1949―1956）以及高度集中的计划经济阶段（1957―1978）。国有经济的配置角色一直是影响国有企业作用发挥的一个根本性问题。具有普遍性配置角色的国有企业，对后来中国社会经济产生了双重的影响，它既奠定了中国独立完整的工业体系特别是重工业基础，但同时造成非国有企业极度萎缩，经济效益不断下滑。要克服国有经济的缺陷，必须使国有经济从普遍性配置角色变为特殊性配置角色，即在规模上将是少数，在布局上追求优化，在经营上克服垄断。在竞争性领域，国有经济逐步退出也是必然趋势。

相较于国有企业其他方面的变革，国有经济的配置角色一直是国有企业改革的重要环节。迄今为止，国有经济改革在理论和实践层面上所面临的诸多矛盾，除了体制问题，关键在于其配置角色没有得以很好解决。有鉴于此，本文从经验分析入手，对中国国有经济配置角色的演变阶段进行梳理归纳，并深入探索国有经济配置角色嬗变的历史逻辑。

一、改革之前国有经济的配置角色

在改革开放前，中国经济发展先后经历了国民经济恢复与改造阶段（1949―1956）以及高度集中的计划经济阶段（1957―1978）。相应地，国有经济经过两大阶段的发展，其规模由最初的小比例发展到改革前占国家工业生产总值的高比例，其布局领域几乎涵盖了所有工业行业。这表明，改革之前国有经济占据了中国社会经济发展的中心位置，扮演着普遍性的配置角色。

（一）普遍性配置角色的形成与扩张

1.普遍性配置角色的形成：国民经济恢复和改造阶段国有经济的配置

中华人民共和国建立之初，经过三年的恢复调整，到1952年，已经建立起了包括社会主义国家所有制、集体所有制等在内的新的所有制结构。从规模配置看，1949年国有经济与非国有经济占工业总产值的比例是26.2％∶73.8％，而到1952年，国有经济与非国有经济占工业总产值的比例变化为41.5％∶58.5％（图1）。[1]194从布局配置看，到1952年，在重工业领域，国有经济约占80％；在轻工业领域，国有经济也占到40％。[2]37国有企业的规模和分布领域表明，这一时期国有企业已开始发挥对经济的主导作用，为其普遍性配置角色的形成奠定了基础。

数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社，1983年、1984年。

自1953年开始，中国经济转入大规模的建设和改造阶段。从规模配置看，1956年国有经济和非国有经济所占比例变化为54.5％∶45.5％（图1）。从布局配置看，国有经济在国民经济各主要部门所占比重很大。例如，1956年中央直属工业企业在煤炭部门占72.2％，在钢铁部门占94％。[3]171国营企业在基础产业和支柱产业的高比例分布，表明国有企业在这一时期已经形成普遍性的配置角色。

2.普遍性配置角色的过度扩张：计划经济阶段国有经济的配置

从1956年开始，中国正式进入计划经济阶段。这一时期，国有经济的配置角色也进入了一个非常特殊的阶段，即普遍性配置角色的过度扩张阶段。

例如，在“大跃进”时期，城市大搞“以钢为纲”，这造成了国有企业普遍性配置角色的过度扩张。从规模配置上看，1957年国有经济与非国有经济所占工业产值比例是53.8％∶46.2％，到1960年，统计数据上已看不到其他类型企业的产值比例，国有经济和非国有经济（集体经济）所占产值比例为90.6％∶9.4％（图1）。从布局配置看，“大跃进”时期新建国有企业大多与钢铁等行业相关，其中涉及冶金业的大中型项目有157个，涉及电力业的有200个。这些数据显示国有经济的配置已占绝对优势。

“文革”时期是国有企业普遍性配置角色过度扩张的最后阶段。在所有制领域，全国掀起了一场“升级”、“过渡”的高潮，将国有制的单一化和普遍化推向极端。从规模配置看，1976年，在工业总产值中，国有经济占81.2％，非国有经济（集体经济）占18.8％。从布局配置看，“文革”期间国有企业重点分布在重工业和基础产业领域，而在商业领域，国营商业也占据了多半份额。国有企业在重工业领域里的过度投入与在商业领域里的控制性经营，造成了国有企业普遍性配置角色的极度扩张。

（二）普遍性配置角色的经济成因

改革之前国有企业普遍性配置角色的产生，首先是缘于当时社会经济的需要以及国有企业的优势。中华人民共和国建立初期，中国现代工业只占国民经济的17％，农业则占70％以上。国家百废待兴，国民经济亟待恢复和发展。但是，中国民族资本仅占工业资本的三分之一，重要产业和基础设施基本为官僚资本垄断。在这种情况下，要实现国家经济的迅速恢复和发展，比较现实的选择就是由政府组建国有企业，通过发挥国有企业长于执行社会目标和战略目标的优势，整合有限资源，奠定工业化的基础。国有企业就是在这样的特殊背景下，担当起产业起步和快速积累的重任。其次，国有企业的过度普遍化趋势还与路径依赖紧密相关。按照路径依赖原理，任何一种制度一旦形成都存在路径依赖关系。对中国的国有企业而言，当计划经济体制业已形成，当人们已经习惯于依赖国有企业解决问题时，特别是当国有企业投资扩张机制和利益连带机制形成后，就会不可避免地存在复制自身的冲动。这也就是在改革之前国有经济的配置角色过度扩张的原因之一。

（三）普遍性配置角色的双重影响

历史地看，具有普遍性配置角色的国有企业，对后来中国社会经济产生了双重的影响。一方面，从积极性角度看，国有企业至少在以下两方面实现了其历史目标：其一，奠定了中国独立完整的工业体系特别是重工业基础。例如，“一五”计划有关现代工业骨干部门的项目涵盖了飞机、汽车、发电、重型机械等多个工业门类；其二，为国家财政收入做出了重要贡献，提供了大量的就业岗位。以1978年为例，在当年全部1132.26亿财政收入中，国有经济提供的收入占87％。在当年全部城镇就业人员中，国有企业占78.3％。另一方面，虽然国有企业曾对中国经济的发展做出过巨大贡献，但是，由于计划经济时代国有企业配置角色的过度普遍化，又带来了消极的社会经济影响和后果。这表现为：其一，国有企业过度普遍化与非国有企业的极度萎缩密切相关。1949年初，经过三年国民经济的恢复和调整，国有企业在各行业所占份额平均为24％左右。但是，经过“大跃进”，国有企业的产值比例膨胀到90.6％，非国有经济已不足10％；其二，国有企业的过度普遍化使得国有企业负担过重，盈利目标迷失，经济效益不断下滑。这直接导致了20世纪七八十年代对国有企业的逐步改革。

二、改革之后国有经济的配置角色

在改革之后20多年的时间里，中国经济体制经历了由计划经济向市场经济的转变，非国有经济日益发展。在这些背景下，国有企业的改革历经了政策调整（1978―1993）和制度创新（1993―）两个发展阶段。此间，一方面，国有企业的绝对规模还在继续增长，但相对规模却在不断下降；另一方面，国有企业在竞争性领域分布分散，在垄断性领域基本还处于独占地位。这两方面的因素表明，国有经济在客观上进入了相对普遍性配置角色状态。

（一）相对普遍性配置角色的前期与后期

1.相对普遍性配置角色前期：政策调整阶段国有经济的配置

政策调整阶段从1978年改革开始，包括扩权让利（1978―1984）和承包转制（1984―1993）两个时期。在扩权让利时期，政府一方面扩大企业经营自主权；另一方面开始逐步鼓励非国有经济的发展。这些举措揭开了国有企业走向相对普遍性配置角色的序幕。从规模配置看，到1984年，国有经济与非国有经济所占工业总产值的比例调整为69.1％∶30.9％，较之1978年77.6％∶22.4∶0％的比重已出现下降（图2）。从布局配置看，此间政府对国有经济的过度普遍化分布进行了初步调整，加强了基础设施领域建设，对能源工业的投资比重开始上升。另外，随着国家对非国有经济的政策放开，个体和集体经济获得了较快的发展，导致国有经济在轻工业领域相对份额的下降。

数据来源：国家统计局国民经济综合统计司：《新中国五十年统计资料汇编》，北京：中国统计出版社，1999年。

在承包经营时期，从规模配置看，国有经济的相对规模呈继续下降趋势。例如，1984年国有经济与非国有经济占工业总产值比例为69.1％∶30.9％，到1987年变化为59.7％∶40.3％（图2）。从布局配置看，此间政府投资主要投向基础设施和基础工业，在能源和交通领域，共投入了1400亿左右。到转换经营机制时期，1992年国有经济与非国有经济占工业总产值的比例已变为51.5％∶48.5％。从布局配置看，这一时期，国有企业在竞争性领域存在一定程度的反弹。1992年，国有企业的工业销售产值在食品制造业占到了75.3％，在饮料制造业占70.4％。[4]181

2.相对普遍性配置角色后期：制度创新阶段国有经济的配置

制度创新阶段始自1993年（迄今仍处于未完成态），它是国有企业相对普遍性角色的后期阶段。在这一阶段，从规模配置看，1993年国有经济与非国有经济占工业总产值比例为57.3％∶42.7％，1997年则变化为31.6％∶68.4％（图2），[5]36国有经济产值规模的相对性越发明显。从布局配置看，政府进一步向基础产业和基础设施领域投资，确定了机械电子等四大支柱产业，但在产权安排上则寻求包括非国有企业在内的混合产权制度。这意味着政府开始在传统独资领域出现收缩。另外，随着1996―1997年国家一批新的改革措施出台，1000家国有大型企业受到重点支持。对于国有小企业，则实行放开搞活政策。抓大放小的措施在一定程度上促进了国有企业相对普遍性配置角色的调整。

（二）相对普遍性配置角色的经济成因

国有企业经过近30年的改革，其配置角色由普遍性嬗变为相对普遍性，主要基于两方面的经济原因：其一，是基于国有经济不断收缩的结果。1978―1997年，随着经济市场化程度的不断加深，传统偏爱国有企业的资源配置方式发生了巨大变化，国家财政不再对企业承担无限责任。这使得国有企业优越的外在条件不复存在，数量众多的国有企业无法继续维持，出现规模收缩和分布变化属于客观必然；其二，是基于非国有企业不断发展的现实。在计划经济时代，非国有企业的发展始终受到各种经济和非经济壁垒的制约。在近30年的改革进程中，那些适宜分散经营的领域，个体经济最先进入。随着各种鼓励措施的出台，非国有经济得以不断进入国有企业曾大量分布的竞争性领域。产权改革展开后，国有企业所独占的一些垄断性领域，非国有经济也获得了一定的进入机会。同时，非国有经济的增长，还改变了国家的收入和储蓄格局。个体经济收入和私人储蓄不断增加，政府储蓄比例不断下降。储蓄结构的改变加速了非国有经济的发展和国有经济相对普遍性配置角色的形成。

（三）相对普遍性配置角色的成绩与问题

在中国国有企业转向相对普遍性角色的进程中，所取得的成绩主要有两方面：其一，国有企业正在向市场经济条件下的角色转变。传统国有企业的运作机制更适应于计划经济的需要，在转向市场经济的进程中，国有企业的普遍性角色已不适应市场经济竞争的要求，转向相对普遍性角色实属必然；其二，国有企业的规模与分布正处于不断下降与整合进程中。其绝对规模一方面在增长，而相对规模则一直在下降。与此相并行，国有经济的分布也经历了从涵盖所有领域到逐步退出竞争性领域，再到在垄断性领域允许非国有企业介入的过程。

在相对普遍性配置角色时期，尽管国有企业的调整取得了一定成效，但是仍然遗留了一系列问题，这主要体现为：其一，国有企业的配置角色仍不合理，国有经济的定位依然带有普遍性的角色特征；其二，国有经济规模过大，分布配置错位。在规模上，相对于非国有企业，国有经济依然在社会经济的主要指标中占有较大比重。在分布上，国有经济分布过散，且在一般竞争性领域分布较多，在垄断性领域仍然近乎独占。这种状况与市场经济的要求还有距离。

上述几方面遗留的问题，事实上暴露了国有经济所面临的深层次矛盾。