刘淑春：城镇化结构失衡与区划改革路径

当前城镇化发展的突出问题是速度迅猛但结构失衡。以优化城镇化结构为着力点，加快推进新型城镇化是解决这一矛盾的有效举措。新时期应将推进县镇城镇化作为破除城镇化结构失衡和实现新型城镇化的重要途径，并以区划改革为突破口助推县镇城镇化发展。围绕区划结构扁平化和经济社会管理权限重心下移，加快推进"省直管县"、"市辖区不辖县"，培育中心镇，规划"镇并村"，实行城乡二元差距约束性指标考核，为县镇城镇化提供体制保障和动力支撑。

城镇化是实现现代化的重大战略选择。目前，我国城镇人口已突破7亿，超过农村人口，城镇化率达到52.57%，未来一段时期的城镇化仍将保持高速发展。但也要看到，城镇化结构日益失衡，城镇化发展速度与结构、质量之间不协调、不平衡，如此下去城镇化难以持续。加快城镇化发展绝不能局限于华丽的数字，更要透过这些表象剖析城镇化结构是否合理、质量是否提高。只有建立在结构优化基础上的城镇化才能确保质量并可持续发展，也只有城镇化健康、协调、可持续发展，才能更长远地为促进投资、拉动内需、城乡统筹发展提供动力支撑。

一、结构失衡的城镇化亟待转型升级

城镇化发展不协调、不健康、不可持续，不仅体现在一味追求发展速度上，更体现在结构失衡上。改革开放以来，中国采取了一系列政策加快"城镇化"追赶"工业化"。从当前城镇化年均一个百分点的增速以及近千万城镇人口的年均增量来看，城镇化发展异常迅速;与此同时，城镇化结构失衡，这是城镇化继续推进迫切需要破解的一大难题。

(一)当前城镇化发展的突出矛盾是结构失衡。从中外城镇化比较来看，主要差距已经不在于规模和速度，关键在于质量，核心在于结构。中国城镇化发展质量不高，大、中、小城市和城镇发展失衡，呈现比较明显的"马太效应"。首先，横向结构失衡。东、中、西部的城镇化不平衡，沿海和内地的城镇化发展不平衡，地区之间城镇化水平不平衡。2012年，上海城镇化率最高，达89.3%，西藏仅22.7%。如果排除直辖市，广东城镇化率最高，达66.5%。其次，纵向结构失衡。大、中、小城镇发展的差距与日俱增。大城市超常规发展、过度集聚，而中小城镇发展滞后、无序，不仅规模小、层次低，而且结构不合理、功能不完善、竞争力不强，与大城市发展差距越来越突出。再次，城乡结构失衡。"人口城镇化"赶不上"土地城镇化"，大量农村土地特别是大片"城中村"被"城镇化"，但农村的经济发展水平、产业结构、生活方式等与城市相距甚远，而且产生了大量失地人口，这是城乡二元差距加剧、基尼系数突破警戒线、社会矛盾凸显的一个重要根源。最后，城市内部结构失衡。城镇化内部差距不断拉大，特别是在城镇居住6个月以上的被统计为城镇人口的大规模流动人口，没有真正实现市民化。近3亿农民工仍被屏蔽在城市社会保障制度之外，他们无论在工作地位、权益保障上，还是居住生存、心态感受上，都被城市所边缘化。

(二)新时期城镇化发展的方向是新型城镇化。城镇化道路选择应结合经济发展水平、人口规模、资源环境承载力等国情，特别是要充分考虑农村人口基数庞大、城镇化与耕地保护矛盾突出、城镇人口就业压力大等现实问题，走适度紧凑、集约发展的新型城镇化道路。特别是"十二五"城镇化突出矛盾已经从传统粗放的量扩张转向有机集约的质提升，必须致力于从结构失衡向均衡转变的新型城镇化迈进。新型城镇化不同于传统城镇化，不是人口迁移形态的城镇化，也不是户籍形态的城镇化，而是生活方式、文明形态、结构布局等并重，集城市现代化、产业集群化、城市生态化与县镇城镇化"四化一体"的城镇化。

1.在布局上看，是"梯形分布状"城镇化。既要避免"哑铃型"结构，也要避免"倒金字塔型"结构;既要避免"摊大饼"式的遍地开花，也不能过度集中，特别是不能仅仅依靠大城市来承载日益庞大的城镇人口，而是要着力构建梯形分布形态的城镇化，即以大城市为核心、周边中等城市为依托、小城市和广大城镇为主体的网状、多层、辐射型结构，实现大、中、小城市和小城镇协调发展。

2.在内容上看，是"水乳交融式"城镇化。不仅要推进基本公共服务均等化，还要努力推进所有公共服务的均等化;不仅要强化高端要素向大城市集聚，还要实现所有要素在城市体系内畅通无阻、双向流动，促进要素最优化配置;不仅要保障市民权益，还要保障农民工的合法权益，促进进城农民工市民化，实现农民工与市民融为一体发展。

3.在目标上，是"天人和谐型"城镇化。不仅要通过户籍制度等改革，推动人口向大城市集聚，还要充分考虑城市的人口容量、治理成本以及资源环境承载能力;不仅要加快城市基础设施建设，更要优化城市人居环境，提高城市生活幸福指数，实现健全的城市功能、优美的人居环境以及高效的城市经济的协调统一。

(三)新型城镇化发展必须着眼于突破城镇化结构失衡。长期以来，中国城镇化滞后于世界平均城镇化水平，更远远滞后于发达国家城镇化水平，同时也滞后于自身工业化发展水平。因此长远看，城镇化加速发展是必然趋势。但只有建立在结构优化基础上的城镇化才有坚实的发展基础，才能可持续发展。城镇化三十多年的发展，在结构上已经累积了很大的弊病。如果不在结构上下功夫，任由城镇化盲目膨胀，必然会出现"泡沫城镇化"，新型城镇化发展也将成为一句空话。应围绕优化城镇化结构，找准结构失衡的症结，着力破解"重土地城镇化、轻人口城镇化"、"重大中城市发展、轻小城市和镇发展"，"重市民权益保障、轻流动人口特别是农民工权益保障"，"重城镇化指标、轻城镇化质量"等"四重四轻"矛盾，加快县(县级市)和中心镇城镇化(以下统称为"县镇城镇化")发展。

二、县镇城镇化是破解城镇化结构失衡的重要途径

县镇是连接城市和农村的纽带和节点，是实现城乡统筹和城镇化协调发展的关键一环。长期以来，作为"城乡结合部"的县镇处于"不农不城"的弱势地带，既不能有效集聚资源，吸引农村剩余劳动力转移就业;又不能发挥辐射作用，带动周边农村地区加快发展，成为制约城乡一体化发展的瓶颈所在，更是城镇化发展结构失衡的一个重要原因。因此，必须加快县镇城镇化发展，以此破解城镇化结构失衡。

(一)县镇城镇化是破解城镇化纵向结构失衡的着力点。城镇化协调发展应坚持"双轮驱动"：一方面要继续加快建设地级及以上城市和大都市;另一方面要着力发展中小城市和城镇。这些年来，大城市包括333个地级市，特别是4个直辖市和15个副省级城市的发展非常迅猛，规模不断扩大，功能不断强化，但大部分县镇的发展却十分缓慢、滞后。要从根本上破解城镇化结构纵向失衡，必须在继续发展大城市的同时，科学规划、重点发展一批具备一定条件的县镇。特别是二元户籍制度难以全面取消的情况下，以放宽县镇户口为突破口，加快农村人口向县镇集聚，不仅能有效缓解"大城市病"，也有利于加快县镇发展，从而实现大中小城市和县镇协调发展。考虑到我国县镇众多，包括374个县级市、1464个县、19522个镇，所以不能盲目、粗放、无序地城镇化，应从中选择一批具有一定发展潜力的县镇，特别是根据经济基础、公共设施和就业容量、产业关联度等条件，选择一些在工业、商贸旅游、交通枢纽、历史文化等方面有特色优势的县镇作为重点。这样既可以进一步打实城镇化的基础，又可以避免到处大兴土木搞"土地城镇化"。

(二)县镇城镇化是破解城乡结构失衡的突破口。城乡结构失衡是城镇化结构失衡的重要原因之一。在城乡二元差距加大背景下，靠大都市、特大城市、大城市发展来吸纳大量农村人口和实现高度城镇化，无疑会进一步加大城乡差距。特别是长期以来的"重城市、轻农村"、"重大城市、轻县镇"、"重土地城镇化、轻人口城镇化"导向，已经引发"城市病"、"县镇产业空心化"等诸多社会问题，导致城乡结构失衡的问题愈发凸显。减少农村人口是实现城乡一体化的根本途径，县镇是农村人口城镇化的最便捷、最可行的路径，应将推动县镇发展作为城乡一体化的重要驱动力。这样可避免大规模农村剩余劳动力在城乡之间"钟摆式"、"候鸟式"频繁流动，减少庞大的农村人口涌人大城市从而带来的种种冲击，更重要的是为农村剩余劳动力转移提供了缓冲带，促使他们到县镇就业和市民化，从而实现城乡一体化。

(三)县镇城镇化是破解城镇内部结构失衡的重要举措。当前名义城镇化率是52.5%，但城市户籍人口仅35.3%。这说明统计到城镇化率中的人口并没有真正城镇化，这部分人口既包括1.45亿左右在城市生活6个月以上、却未能与市民同权同利的农民工，也包括1.4亿在镇区生活但务农的农业户籍人口。城镇化的核心是"人的城镇化"。城镇化发展要优先让这3亿人口，特别是新生代农民工从"半市民化"走向市民化。实现这一目标的关键是市民化路径。大城市进入门槛高、生活成本高、就业成本高的"三高"压力导致通过大城市来大规模吸收新生代农民工的道路难以行通。与大城市相比，农民工在县镇定居生活的"门槛"要低得多。所以逐渐放开县镇的户籍限制，鼓励具备一定条件的新生代农民工到县镇落户，不仅能够加快县镇城镇化发展，更重要的是可解决"半城镇化"状态的农民工难以真正融入城市的社会问题，促使城市健康均衡发展。

(四)县镇城镇化是破解城镇化质量不高的有效途径。

高质量的城镇是建立在可持续发展之上的合理有序、自我更新、充满活力的城市生命体，是资源环境友好、产业集约高效、社会公平有序的城市综合体。但城镇化在创造文明成果、促进社会发展的同时，也产生了交通拥挤、房价高企、环境恶化、资源紧张、幸福感下滑等很多问题。根据国际经验，城镇化率在50%～70%是"城市病"发作阶段。而我们现在已超过50%，所以未来一段时期"城市病"可能进一步凸显和蔓延。"城市病"的根源在于城市发展不均衡导致人口过度涌入少数大城市。特别是大城市作为区域发展高地，集聚了几乎所有的高端服务(如金融、高校、科研院所、商贸中心等)和高端要素，必然吸引大量人口集聚;相反，大多数县镇发展远远滞后，不少县镇连最基本的公共服务都无法提供，必然面临要素流失。因此，将资源和政策向县镇倾斜，既有利于加快县镇发展，又能抑制大城市人口过快增长，这是破解"大城市病"、"小城镇空心化"的双赢之举。

三、县镇城镇化的区划瓶颈

行政区划体制决定资源在空间上的配置，影响生产要素的空间流动，对县镇城镇化发展具有重要作用。现行的"五级半"行政等级制是计划经济的产物，存在较高程度的"职能同构"，导致资源配置日益失衡和城市发展差距不断扩大，特别是对县镇城镇化发展形成了极大的阻碍。要破解城镇化结构失衡这一症结，必须以区划改革为切人点，加快县镇城镇化发展。

(一)现行区划管理体制下的城市等级化资源配置影响县镇城镇化发展。地级市及以上城市既要管理人口密集的城市核心区域，又要管理下辖的农村区域，导致城市功能定位模糊不清，容易顾此失彼致使农村发展边缘化。这种等级化的城市管理体制决定资源自上而下的分配流向，等级高、规模大的城市自然成为重点，而县城以及最基层、数量最庞大的小城镇仅是农村的区域行政中心或小规模商品集散地，缺少产业支柱、要素支持和人才支撑，发展活力难以释放。而且资源在自上而下传递过程中，上级城市对下级城市拥有资源分配控制权，更多资源被用来满足更高级别行政辖区的城市建设需要，如占全国人口29%的地级市及以上城市掌控着62%的生产总值(见表1)。

注：三种集中度分别表示地级市及以上城市人口、生产总值、财政收入占全国比重，并且不包括所辖行政县，均为市辖区。表中数据根据历年中国统计年鉴有关数据计算而得。

更有甚者，上一级城市基于本级政府的本位利益，将发展重心放在本级城市建设上，在财税分成、基建投资、项目规划等方面优先考虑本级，甚至利用行政权力支配上级政府分配给县镇的资源。与此同时，县镇的资源通过财税体制或市场机制向上级政府所在地转移，特别是市场自发形成的"回波效应"，促使地位优先的大城市从不发达的县镇地区吸收资本、劳动力等生产要素，这两种渠道导致大城市集聚效应显著、扩散效应微弱，叠加起来导致县镇缺乏要素特别是高端要素支撑。长此以往，城镇化结构出现极大差距，一些地方甚至出现严重的"大城市过度膨胀、小城镇过度萎缩"的马太现象。

(二)行政区竞争格局下的中心城市过度极化影响县镇城镇化发展。当前"行政区经济"特色比较明显，经济竞争格局很大程度上体现为省域经济实力的较量。各地特别是中西部为扩大省域经济实力，大都重点发展"中心城市"或"省府城市"。随着这些城市发展壮大，近年来关于中心城市直辖的言论不绝于耳。单纯从大城市自身发展而言，"增设直辖市"的作用毋容置疑口]，有利于最大化地方行政权力资源和地方官员晋升凹3;减少行政管理层级，增强管理权限和发展自主性;获得更多的政策和财政支持。L9-但增设直辖市是否有利于整个区域经济长远发展呢?中心城市是行政区经济结构中的"核"。如果"核城市"脱离省域经济发展圈，那么其龙头作用丧失，节点之间的网络功能弱化，最终会波及到整个区域经济，不利于周边地区发展。因此，增设直辖市与否，还要看是否有利于省域经济布局和地区协调发展，以及是否存在足可替代的"副核城市"。在省域范围内，"多核"发展型城市比较少，如果是单核型发展模式，例如陕西西安、湖北武汉、河南郑州、安徽合肥等城市(见表2)，直辖后省域经济就会失去辐射中心，导致更激烈的地区竞争和更大的城乡差距。

注："核城市"为经济发展水平最高的城市。小括号内为城市生产总值占所在省区的比重。表中数据是根据中国统计年鉴有关数据计算而得。

(三)"重治标、轻治本"的建制城镇化影响县镇城镇化发展。实行财政"省直管县"及未来全面"省直管县"，地级市必然丧失管辖范围，这实际上助涨了"县改区"改革，是1980年代后期"县改市"的变形延续。无论是"县改市"还是"县改区"，都是一种追求空间扩张的"建制城镇化"、"土地城镇化"和"房地产化"，表面上城镇化率提高了，城市面积扩张了，但城市质量没有提高。"县改区"是中心城市膨胀的加速器，是拓展空间的便捷路径。作为县域经济改革的尝试，"县改区"初衷是动用城市资源支持农村地区发展，减少城乡发展差距，但一些地方却将政策异化为中心城市"跑马圈县"，这导致城市管理失序、"城市病"丛生、"城中村"征地拆迁矛盾频发，不仅降低了县市发展的独立性、自主性，而且更多资源被用在中心城区改造上，边缘城区的农民生活状况反而恶化。大城市发展以牺牲边缘城区为代价，使"县改区"偏离了改革初衷，改区后的县丧失了独立性，大量资源被吸引集聚到中心城区，原有优势反而丧失。特别是改区后从事农业劳作的"新市民"，既没有享受到与中心城区市民一样的待遇，也失去了国家的各种惠农政策，成为两头不受惠的"赤脚市民"。

(四)"城乡合治模式"下的地级城市发展导向影响县域城镇化发展。行政级别、行政权力与发展资源直接挂钩的情况下，要素和政策通过市场机制和城市等级两条通道向地级城市集聚和倾斜，其结果导致地级城市与县镇发展失去平衡。特别是在"城乡合治"体制下，地级市这一级承担的"双重角色"有所冲突，首先代表的是本级和城区利益，然后才是所辖县域的利益，在公共资源稀缺条件下，必然是更多资源被配置在市这一级上，弱化了县域经济对资源的支配能力，缩小了县域经济发展空间，导致县域经济发展滞后和城乡差距扩大。上世纪80年代初期推行的"市管县"，初衷之一是利用地级市的"先发优势"，实现"市县镇村"四级协同发展，从而推动城乡一体化。这种模式加速了地级城市建设，但带来了更大的问题，行政层级增加制约了行政效率提高，更严重的是大量要素和资源从县域流出，影响了县域经济发展，形成"核心区边缘区"两重天的景象。因此，"城乡合治模式"下，地级城市一元导向以及县镇主体地位和发展权的相对弱化，是城乡二元差距扩大的原因之一。尽管这是城镇化向均衡化发展的必经阶段，但地级城市"集聚有力、辐射乏力"，特别是以牺牲外围县镇发展为代价，是城镇化进一步发展不得不解决的突出问题。

四、加快县镇城镇化的区划改革路径

加快县镇城镇化必须进一步突破区划管理体制障碍，着眼于建立健全责权相配、结构合理的县镇区划管理体制，推动多级管理向扁平管理模式转变，特别是要赋予县镇更大、更自主的发展权限，调动基层积极性，以区划改革推动县镇城镇化发展。

(一)推进"省直管县"、"市辖区不辖县"，进一步扩大县域自主发展权。"省直管县"改革是突破"县域经济发展悖论"的关键之举。沿海地区如浙江，民营经济、县域经济发展迅猛的一个重要原因就是多次强县扩权，特别是2002年大面积推行"省直管县"，赋予县更自主的经济管理权限。各地兴起效仿浙江之风，探索实行"省直管县"模式。初步统计，目前已有24个省(区)通过不同方式进行了类似的改革尝试。要继续深入推行"省直管县"改革，逐步取消直辖市、省会城市、副省级城市以及地级市的辖县权力，并将重点放在发展城市经济上;取消县(县级市)对地级市的依附关系，实现市县同级同权、不同分工，县的发展重点放在县域经济和农村经济上。通过简化管理层级、强化县级政府权力，赋予县更大的财政支配权、行政审批权、事务管理权等，进一步强化县域经济主体的相对独立性和自主性。设区市不再辖县，对于与中心城市产业关联度高、一体化程度深、功能衔接性强的县可考虑"撤县改区"，改区后仍可渐进探索"区财省管"、"省直管区"等改革，其他情况下特别是对于产业关联度不高的农业县应实行"省直管县"。

(二)推进强镇改革，突出中心镇的培育和发展。"镇级体制、县级任务、市级要求"是一些中心镇发展的体制隐痛。摆脱这种体制羁绊，必须进一步提升镇的经济社会权限，这是客观需要也是必然趋势。当前地方有两种创新模式：一种是浙江、广东、山东等地推行的下放经济社会管理权;另一种是改革行政区划，如安徽巢湖市将桐炀、柘皋、黄麓、槐林列为副县级镇，赋予地方更大权限。通过"扩权强镇"改革，强化乡镇这一级的行政管理权力，特别是县域经济比较发达的地区，要将经济增长点深入到更为基层的镇。这有赖于对城镇进行科学规划，在市场机制作用下合理配置发展核，推动镇域经济进一步发展。同时制定和实施"中心镇培育计划"，把区位条件优、经济实力强、发展潜力大、纽带作用强(承接大城市辐射同时带动周边农村发展)的镇定位为中心镇给予重点培育，使之能与县域经济共同作为区域经济发展的引擎。

(三)科学规划"镇并村"，为中小城镇的集约化发展奠定基础。城镇化发展"一大乱象"是规划无序、短视、同质，为此不少城市付出了沉重代价。大多城镇已认识到这个问题，在新区建设之前反复论证，尽量避免粗放扩张。但又往往将重点放在城镇上，忽略了村镇的统一规划。事实上，今天的村镇将来很可能连点成线、成面，发展成中心镇或小城市。如果规划不从长远考虑，将来城镇化发展又会向城郊蔓延圈地，形成大量"城中村"、"村中城"，导致城市混乱失序。这是城镇化过程中频频发生的现象，甚至引发不少征地拆迁的血案。对此，我们要汲取教训。要合理借鉴日本"町村合并、合村进镇"做法，通过自然村向行政村集中、行政村向乡镇集中、乡镇向中心镇集中，避免因村落分散带来的公共设施建设对农地的占用，还可以"二次复垦"镇并村后的农村建设用地，促进农村人口就地城镇化，不失为一种良策。

(四)按照区别对待原则，协调配套、分类推进区划改革。行政区划改革要充分考虑各地实际，因地制宜选择不同的改革时机和路径。东部经济发达、公共服务机制健全、城镇化水平高、基础设施完善，可率先渐进推行"省直管县"、"市管区不管县"、"强县强镇"等改革。同时可将有条件的中心镇培育成为中小城市，与大城市有序分工、优势互补、功能集成。中西部省区条件尚不成熟，要着力发展县城为主体的中心城市，在条件具备时再试行进一步改革。在"省直管县"改革上，区划改革仅是一个突破口，还要处理好区划改革与经济管理体制、行政管理体制、财政管理体制以及人事管理体制改革的关系，处理好县镇扩权与省、市职能部门放权的关系。只有通过各子系统的集成改革、协同推进，才能真正理顺机制体制，激发县镇城镇化发展动力活力。另外，还要从国家和省级层面制定实施县镇城镇化发展专项规划，统筹衔接各层次、各领域规划，力避盲目圈占土地的空壳城镇化、强制城镇化倾向，确保城镇化稳步有序健康推进。

(五)强化体制机制保障，将城乡二元差距作为行政绩效考核的硬性指标。优化城镇化结构，说到底还是要靠政策安排和行政力量来实现，因此需要在政府层面构建起激励约束机制。通过设立行政约束性指标，定期考核地方政府优化城镇化结构的政策绩效，对地方政府行政行为形成强制和约束。在约束指标选取上，城镇化率、城市规模和数量无法准确反映一个地区的城镇化结构L12l，必须建构更为切合的刻画指标。一般而言，城乡二元差距与城镇化结构之间呈现高度相关性，即城乡二元差距越小，城镇化结构越合理。而且城乡二元差距不只是一个经济指标，还是一个社会指标，能够刻画城乡一体化进程。通过城乡二元差距反映地方政府的城镇化取向，探索把"城乡居民收入之比"作为硬性考核指标，促使基层政府更加重视推进县镇城镇化，提高城镇化质量，实现城乡统筹发展。

来源:中国改革论坛