郑永年 王璐瑶：全球经济新规则下的自贸区试验

在李克强总理主持召开国务院常务会议通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》后，被赋予重任的上海自贸区从一开始就获得世界瞩目。9月29日，上海自贸区正式挂牌成立，这意味着中国大陆有了第一个自由贸易试验区。从字面上看，中国官方希望将这一由上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区共同组成的28.78平方公里的区域作为中国再次“以开放促改革”的试点，并强调试验区的“可复制性”，寄望于在条件成熟时将更深层次的社会经济改革经验分享至全国更广泛的地区。

从试点开始的渐进式改革不失为中国市场经济之路的经验选择。新制度经济学鼻祖、诺贝尔经济学奖获得者罗纳德・科斯生前就认为，中国社会主义边缘的经济力量成就了中国经济发展的一系列变革，家庭联产承包、乡镇企业、个体经济和经济特区这四大边缘力量是1980年代中国经济转型的先锋力量。这些边缘化的改革能够享受到一定程度的政治自由，弱化现存体制对市场参与者的束缚。当这种局部尝试被信奉实用主义的中国官方所认可时，改革经验不仅会被推而广之，还可以成为改变中国政治意识形态的催化剂。科斯的这一论述可以说是对中国实际改革进程的描述。但实际上，改革从科斯所说的这些“边缘”地带开始，正是中国的改革者的战略设计。

在“十二五”规划纲要中，“顶层设计”这一来自工程学的概念引起广泛关注。规划的主要执笔人刘鹤对该名词的解释是，“包括基本的价值取向、要达到的主要目的、以及先后顺序。因为中国已经过了东试一下西试一下的阶段”。加强改革的顶层设计则意味着要在改革的重点领域与关键环节取得突破。当前，中国国内面临价格、财税、金融、分配制度以及产权制度改革等一系列问题，在国际层面则面临“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP）、“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）以及“诸（多）边服务业协议”（PSA）等全球经济新规则的建立与挑战。上海自贸区也因此成为由官方设计并推动的结合中国内部体制改革和逐步与国际规则接轨的两种任务的试验场。

全球经济新规则的出现

近年来，全球贸易与投资格局风起云涌。尽管局部地区出现保护主义抬头倾向，总体上世界各国都在力促形成一个更加开放、友好的国际经济环境。以世界各国对外商投资（FDI）的年度政策措施为例，联合国贸发会（UNCTAD）监测到，各国采纳的开放性措施从1992年的77项大幅增长至2004年的234项，尽管此后有所下降，但仍然保证了开放性措施相较于限制性措施的绝对优势。2012年，世界各国采纳的开放性措施与限制性措施的比例大体为75%与25%。

国际层面，1997年WTO西雅图部长会议失败后，出于亚太区域的综合战略考虑，部分APEC成员选择尝试先行“自愿自由化”，另辟蹊径推进贸易一体化安排。也就是在自愿基础上，部分对APEC地区贸易活动和经济增长产生了积极作用或者得到较为广泛支持的产业逐渐削减关税并减少非关税措施，从而提前实现自由化。在此基础上，中国-东盟（10+3）自贸区等区域性合作安排纷纷出现。截至目前，WTO谈判长期停滞不前的局面已经催生了旨在推进国际市场一体化与建立多边合作机制的全球三大经济合作框架。

首先是“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP）。2002年10月，在APEC墨西哥峰会期间，智利、新西兰、新加坡领导人开始缔结自由贸易协定的首轮谈判，并在2005年连同文莱作为创始国签署了《跨太平洋战略经济伙伴关系协议》。2008年9月，美国决定全面参与协议谈判，并在2009年将上述协议更名为《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP），目标是“塑造包括更多成员和更高标准的21世纪的地区贸易安排”。至此，美国不仅主导了TPP的核心谈判议题，还带动越南、马来西亚、日本等国加入谈判。目前，TPP各方已经完成18回合的谈判，并在自由贸易、劳工标准、知识产权、政府采购等重点谈判领域取得了一定进展。

此前，中国一些人将TPP视为美国围堵中国的战略举措，对其持负面消极态度。转折出现在美国商务部副部长桑切斯在日本做出“如果能承担起和先加入成员国同样高水准的自由化义务，也欢迎中国加入（TPP）”的表态后，中国商务部回应将认真研究中国加入TPP的可能性与利弊。中国的开放态度为TPP未来发展动向注入了更多争议与期待。

其次是“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）。今年2月，欧洲理事会主席范龙佩、欧盟委员会主席巴罗佐和美国总统奥巴马发表联合声明称双方将展开TTIP谈判。作为在英国召开的八国峰会的重要成果，TTIP的谈判预计将在两年之内完成，并以建立美欧自由贸易区为最终目的。如果成功，TTIP将成为全球经济体量最大的区域合作协议。对此，欧盟与美国均体现出明显信心。据报道，如果TTIP最终实现，欧盟预计自身与美国的GDP将在2027年前分别增长约0.5%和0.4%，相当于860亿欧元和650亿欧元；美国商会的预期更为乐观，认为双方的经济增速可提高1.5%。

与TPP谈判各方实力差距明显且面临的国际形势各异不同，考虑到欧盟与美国的经济规模、市场同质化水平与战略同盟关系，双方轻微的步调调整都将产生巨大的“蝴蝶效应”。由于TTIP是欧盟与美国两大经济体之间的区域贸易安排，中国当然被排除在外。

另一个新近出现的全球经济合作框架是“诸（多）边服务业协议”（PSA）。该协议由美国发起，据报道目前已囊括21个WTO会员国，旨在为各国服务业市场制定第一个具有全球意义的“游戏规则”。PSA谈判各方不仅包括欧盟、美国与日本等全球传统发达经济体，中国的香港与台湾地区也被纳入其中。谈判预计将会集中在现代服务业的重点领域，如物联网与互联网的运营与监管。

在今年5月举行的全球服务论坛北京峰会上，联合国贸发会秘书长素帕猜・巴尼巴蒂宣读了《北京宣言》，意在积极支持发展中国家发展服务业和服务贸易。同时，全球服务业展望委员会也在峰会上正式成立，并由中国担任这一委员会的首届轮值主席国。但是，作为全球最大的发展中经济体，中国大陆却只能缺席PSA谈判。原因在于PSA的各谈判方必须满足美国与欧盟分别提出的“市场经济地位国”标准，然而中国大陆在货币自由兑换度、对合资企业与外国投资的限制程度、市场决定汇率转换等方面均未达标。这不仅给中国继续融入经济全球化带来挑战，也凸显了目前国内经济体制改革若干重点环节面临的困境。

美国参与的全球三大经济合作框架不仅为其“重返亚洲”并联合欧盟、日本等发达经济体进一步参与到亚太经济整合提供了经济路径，也为各方参与者的内部改革创造了压力与条件。借助TPP、TTIP与PSA，美国对外可以重塑全球领导力并在亚太经贸规则制定中起主导作用，同时通过经济利益调整地缘政治格局；对内则可以改善自身贸易结构、完善国内市场环境、促进国内经济改革从而带动国民经济复苏。

其余谈判方也有类似考虑。以日本为例，日本加入TPP并实行完全的自由化将促进其实际GDP增长0.48%~0.65%，反之则可能使汽车、电器电子和机械三大产业对GDP的贡献减少10.5万亿日元，同时失去80.2万人的就业机会。更为重要的是，日本农业目前面临人口老龄化、生产率低下的现状，约有10%的农产品平均关税超过200%。日本农产品严重依赖政府补贴且价格昂贵，大米与小麦的价格分别是国际市场平均价的4倍和2倍。因此，政府也希望通过加入TPP等协议来促进日本农业改革，实现日本优质农产品出口的目标并提升农产品的海外竞争力。

与WTO类似，TPP、TTIP、PSA等国际协议创立的根本目的在于提升全球经济开放度，通过推动区域经济一体化、促进贸易与投资的自由化与便利化以及强化知识产权保护、环境保护与劳工标准来建立更高水准的多边经济合作机制。同时可以看到，“以开放促改革”，借助国际经济新规则在优化外部环境的同时提升国内市场质量成为各国共同目标，而参与新规则的议程设置可以最大化地保障国家利益。遗憾的是，中国在全球治理和国际游戏规则设定方面几乎没有成功的先例。再退一步，中国大陆距离目前的全球经济新规则的高标准自由化义务也尚有差距。

上海自贸区的改革试验

作为中国大陆第一个自由贸易试验区（台湾也在今年8月初宣布“自由经济示范区”第一阶段启动，借由放松管制打造便利经商网络，与上海自贸区十分相似），上海自贸区的改革试验引发争议重重。有评论称上海自贸区的改革试验似有新瓶装旧酒之嫌，虽欲效仿深圳等经济特区推行改革开放，然而上海市场开放的重点在于服务业，并没有特区经济重点发展的制造业那样具备延展性，对外资的吸引力也比较有限。另有观点质疑上海能否成为真正意义上的自贸区，认为较长的负面清单与缓慢的资本账户开放都将限制上海自贸区的未来发展。尽管如此，上海自贸区的改革首先从“游戏规则”上迈出了向国际标准靠拢的重要一步。

在全球经济新规则背景下，中国（以下均指“中国大陆”）上海自贸区改革试验在促进贸易与投资自由化与便利化方面的显著努力主要体现在三个方面：一是推出“准入前国民待遇与负面清单”管理模式。迄今为止，全球超过70个国家已经采用“准入前国民待遇与负面清单”管理模式，美国也倡导TPP谈判与中美“双边投资协议”（BIT）谈判采用此通行模式。日前，作为第五轮中美战略与经济对话的重要成果，中国已承诺在“准入前国民待遇与负面清单”基础上展开中美双边谈判。中国需要借助上海自贸区的改革试验接轨国际规则。

外资“准入前国民待遇”的适用意味着“国民待遇”将被应用到投资的整个生命周期，即从现有的投资运营阶段拓展至投资准入阶段，使外国企业在中国设立与并购之初就享有不低于中国国内投资者所拥有的涉及法律地位与权利义务、投资权益保护以及征收与国有化补偿等方面的待遇。“负面清单”则指双方明确列出限制外资进入的行业领域，除此之外的所有部门均对外资开放。

目前，外资进入中国市场主要受国家发改委与商务部在2011年底发布的《外商投资产业指导目录（2011年修订）》指引，目录将国民经济行业划分为鼓励类、限制类与禁止类，作为外资准入的行业门槛。上海自贸区出台的长达十页的负面清单对包括金融、媒体、娱乐、公共事业、房地产和制造业领域的外商投资做出了限制或者禁止规定，被外界诟病为《外商投资产业指导目录》的翻版。相对于产业小类1069类来讲，上海自贸区大概有17.8%的小类产业会受到特别管理措施约束。

这里当然存在对新管理模式将给中国行业准入与市场竞争带来风险的考虑。例如，中国目前针对不同类型的国内企业也设置了不同的准入标准，民间资本在国家垄断经济领域运作的空间仍然有限，通信、广电、航空、邮政、电力、能源等行业或者禁止民营企业进入，或者准入门槛较高，使得民营企业实际难以进入。如果将外国投资者的“国民待遇”等同于国有企业待遇或行业内各类企业所享有的最高待遇，则会使得外国投资者所享有的“国民待遇” 在一定程度上成为“超国民待遇”，极大损伤行业内弱小企业的积极性、创造性与竞争力。

显然，在上海自贸区设立之初，中国出台详细的负面清单对外商投资进行规范具有合理性，可以防止中国的汽车业、软件业等“幼稚产业”受到毁灭性冲击。实际上，TPP等全球经济合作框架涉及的众多标准也是在谈判中逐步形成并得以确立的，最初设立的理想化高标准逐渐呈现出下降趋势，向实际可行性靠拢。因此，中国可以将现有负面清单作为一个过渡性方案，根据实际情况进行后续调整。