华生：新型城镇化探寻

现在的问题不是农民没有就业就进城，而是人家早就已经就业很多年了，但不让人家安居、不让人家落户

记者（以下简称“记”）：十八大以后，“新型城镇化”的话题引发热议。尤其是最近人们注意到，习近平总书记当年的博士论文题目是《中国农村市场化研究》，而李克强总理的博士论文题目则是《论我国经济的三元结构》，都事关城镇化这一重要命题。怎么理解城镇化对于当今中国的意义？

华生（以下简称“华”）：在某种意义上，城镇化或国际上说的城市化是现代化的一个主要方面，也是必由之路。没有一个农业社会能够实现现代化，全世界的发达国家都经历了城镇化的过程，经历了从农民社会走向市民社会的转变。同样的道理，中国的现代化也必须经由城镇化的完成来实现。但要看到，欧美所有人口加起来都没有中国的人多，而他们的城市化经过了几百年的漫长发展。从这个角度说，中国13亿人的城镇化绝对是一项前无古人的探索，甚至具有世界性意义，所以诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨才会将中国的城市化与美国的高科技发展并称为“影响21世纪人类社会发展进程的两件大事”。

大家看到，新一代领导人对这个问题给予了高度关注。就像李克强总理强调“新型城镇化是以人为核心的城镇化”，这确实抓住了问题的本质。为什么我们现在要讲新型城镇化呢？这说明过去的路子，不管当时起了什么作用，现在已经弊大于利，不可持续。如果要沿着原来的道路走，十八大就不会强调“新型”二字了。所以这个提法本身就给出了一个非常积极的信号，就是要改革，要转型。

记：国家战略层面的思路和方向非常明确了，但许多观察人士也指出，目前推进城镇化具体过程中，似乎一些说法和做法并不清晰？

华：确实还很不清晰。一方面要搞“人的城镇化”，一方面又已出现“人为造城”；一方面使劲喊发展中小城镇，一方面又要面对大量人口往大城市跑的现实；一方面要搞新型的城镇化，一方面各地还在大搞拿地卖地的旧土地城镇化。这样的事情比比皆是，自然会产生认识上的混乱。怕就怕，喊的是新口号，做的还是老事情，所以才出现那么多的自相矛盾。

记：先要搞清楚过去的路子是什么？

华：过去的十几年间，中国一直处在城镇化的过程中，但主要是靠“卖地财政”发展，就是地方政府靠卖土地推动城市扩张和经济增长。我碰到过好多地方官员说，卖地就像办了一个印钞厂，想办事没钱，卖两块地就行了。现在之所以一听说重视城镇化，各地就准备大搞基建，房地产开发商也跃跃欲试，这种思维其实还是旧城镇化的思维，这跟官方对于土地财政的态度不明朗是有直接关系的。

什么才是城镇化？简单说就是农民离开乡村到城市落户的过程。我当年从农村进工厂，有了城市户口，记得人家说我是从糠箩跳进了米箩。想想我们自己，我们的父辈，不都是从农村出来的吗？

旧城镇化最主要的问题就在于，政府征收了土地，却没有把农民变成市民。从数字上看，中国工业化程度已经达到45%以上，农业总产值在国民收入中的比例已不足10%。世界上一般国家到这个阶段的城市化率都会达到60%-65%左右，而我国名义城镇化率才刚过52%，实际户籍人口的城镇化率才35%。

更直观地说，为什么会有农民工这个称谓？这说明农民进城是以就业为前提的，现在的问题不是他们没有就业就进城，而是人家早就已经就业很多年了，你却不让人家安居、不让人家落户。

记：这会带来什么问题？

华：首先经济上就会有问题，人口不城镇化，第三产业就发展不起来，这些人消费能力不提高，你经济发展就没有后劲啊。特别是劳动力素质不升级，经济怎么升级？退一步说，现在这样的情况也不能持续，一代农民工还可以回去种地，二代农民工已经没干过农活了，回不去。他们如果落不下，那将来麻烦大了。还有大批90年代以来出生的农村人口，农村已经不分地，又进不了城，容易导致流民现象。所以现在才要强调新型城镇化，强调“人”的城镇化，说的就是怎么通过体制机制改变，回到为这些城镇化的主体服务上来。

原先只在城市和城郊的拆迁，现在闹到了广大乡村

记：过去这些年来，呼吁捍卫农民权利的声音并不少。

华：现在学界和舆论都强调，要把利益分给农民。这里面有一个很大的误区：我们笼统地说把好处还给农民，但到底是要还给哪些农民？很多时候，这个所谓的“农民”已经偷换了概念，往往指的是城中村或城郊被动城市化的农民，根本不是中国大多数的农民。大多数进城务工农民，其土地都在中西部地区、在山里。近郊和城中村的这批农民暴富，并不会解决大量农民工和外来人口的问题。

换句话说，城镇化意义上的农民，跟你现在给土地利益的城郊的农民，其实不是一个农民的概念。过去20多年来城郊失地农民只占农民总人口的2%~3%，而城镇化意味着一个国家人口中的大多数要进城，但他们的地你又不需要，所以高额补偿只有那2%~3%的农民拿得到，大多数进城打工的农民拿不到。所谓城镇化利益分配最大的难点，难就难在这儿。

记：有一种呼声比较高的解决方案认为，当前城镇化的症结在于农村人口可以自由流动，但土地却不可以自由流动，因此出现了农地入市、集体土地自由流转等建议，从而让农民原先占用的乡村土地和他们要去落户的城市非农土地完成一个转化，以此降低农民的进城成本。你怎么看？

华：关于这种思路，最低端的建议就是土地私有化嘛。问题是，我们鼓励农地入市，到底是鼓励哪里的农地入市？如果只允许城郊的农村集体土地入市，那么对全国的农民来说是不公平的。如果推向全国，那么暴涨的只会是城郊的土地，因为广大农村地区的土地就是不值钱。越是私有制，市场经济土地价格分化就越严重。我查了资料，现在美国、欧洲的农村土地也就是几千元人民币一亩。台湾地区也有“农地如粪土，市地是黄金”的说法。而我们进城打工、迁徙到城市的农民工群体大多数都来自中西部农村地区，他们老家的土地是廉价的，永远都不值钱。房地产商拿地总强调“位置、位置、位置”，北京密云的地和天安门的地能是一个价吗？在市场经济下是不可能的。现在之所以不敢让卖宅基地，就是怕他这边进不了城安不了居，那边又失去了土地，这等于是在人为制造流民。所以说改革要在逻辑上有先后顺序，土地自由流转的前提必须是先把外来人口进城的成本降下来，让他们能有一个稳定的预期。

记：这些年来其他的改革举措也有不少，比如城乡建设用地增减挂钩，下面的反应好像很热烈。

华：因为这个挂钩可以增加城镇建设用地指标，所以地方政府很欢迎。但是应当看到，城乡建设用地增减挂钩，挂来挂去，还是土地与土地挂钩，和人及人的城镇化并没有什么关系。从这一点说，这个增减挂钩并未触及根本，而且是把双刃剑。它带来的消极作用表现在，本来地方政府和开发商只是打城郊土地的主意，现在他们对远郊乡村的土地特别是村庄这样的宅基地也感兴趣了，因为可以用乡村建设用地作为指标去换城郊的土地搞开发，这个非常危险。原先只在城市和城郊的拆迁，现在闹到了广大乡村。这样就出现了相当一部分地方强迫农民上楼的现象，就是把农民的村庄合并，几个并一个，过去搞新农村建设时叫新农村，现在搞城镇化叫新型社区。总之就是打农民宅基地的主意，增减挂钩后就可以到城市的边上再把农地搞成建设用地。

记：但似乎地方政府都把搞新型社区当成了燃眉之急？

华：非要把原本住得好好的农民并起来，这完全是自己想象出来的“急”。这是什么城镇化？这不是城镇化！你把他们人为搞到农村的楼上以后，种地？不好种了。打工？当地没工可打。要知道，今后20年还会有几亿人口要离开农村，这些硬造的楼和集中的居民点将来大部分还会人去楼空，这在城镇化发展的大布局上将是更大规模的资源浪费。这笔大账不能不算。

记：你的意思是，在自愿的基础上，农民新建住房相应向更大的居住点包括当地村镇上集中是可以的，但当有了为拿到宅基地建设指标这个利益推动之后，这种集中就很难是完全自愿和合理的？

华：《焦点访谈》曝光了山东单县要几个村庄合并拆新房赶农民上楼，并挖掘出其动力和根源就是通过建设用地增减挂钩，以节省出近500亩土地的指标，最后的结论是地方把经给念歪了。我觉得调查得很好，但结论错了。真正的问题就出在这个许多人叫好的土地增减挂钩政策上。首先你这个挂钩和市场经济无关，是人为造出来的行政指标挂钩。其次你这个挂钩有错误的利益导向，所以地方政府就和开发商勾结起来为了这个利益去赶农民上楼。

现在中国面临的紧迫情况是，几亿农民工及其他外来人口在就业地无处可居，我们不去集中财力物力解决他们的燃眉之急，反过来却把还在家乡正常务农的农民先行甚至强行并村，要人家上楼，硬造新村、新区、新城，这不是本末倒置吗？你地方政府怎么知道在那里就能造出个村、造出个城来呢？

老百姓不傻，如果说中小城镇活得很舒服，大家愿意去；如果说北大放在苏北小城镇，我想去的人会很多

记：你刚才针对城镇化的一些制度安排给出了评价，从你的角度观察，改革应该从哪里破题？

华：目前最重要的，是要重新审视城镇化的推进路径。首先得搞清楚一个问题：城镇化的过程中谁是主体？城市发展老市民自然受益，但城镇化的真正主体是进城农民以及其他移居人口，他们是中国人口的大多数。多年来，城镇化已经积累了一笔巨大的欠账，欠了好几亿人的安居、社保和公共服务费用。

记：这就涉及到了大家普遍比较关心的户籍问题。

华：从中国的发展来看，我们对农民太不公道了。最大的不公道就是没有让他们随就业迁移安居，逼得人家实际上妻离子别。因此，户籍制度的改革是实行新型城镇化战略一个关键性的环节。目前在这方面的政策没有衔接，没有安排。我们完全可以理解现在国家不能一步做到取消户籍制度，但我们需要今天就能起步的制度。比如说在一个城市里面工作满多长时间、居住满多长就可以转为城市户口。现在我们只要别人的劳动，不让入户，这怎么说得过去？

记：现在有种思路似乎更占上风，就是大城市不放开，中小城镇的户籍制度可以先放开。

华：这也是拍脑袋的决策。我曾去过广东和江浙调研，不要说那些小城镇，就连外来打工人员多的村庄都不会放开。我一去看就明白了，他们比大城市的人还狠呢，说你外来的打工仔，凭什么要进来占我的资源？他们说你大中城市那么有钱有资源，你不放开，我凭什么放开？谁给钱让我放开？浙江诸暨市的店口镇是国家和联合国的农民工融入项目试点单位，镇上13.3万人有一半是外来人口。他们算了笔账，以他们自己的财力，每年安排外来工入籍要20多年才能消化完。

所以我们不要呆在北京乱喊一些根本没人听的口号。要知道，市场经济是全国一盘棋，改革必须同步，因为一旦有洼地全都会想涌进去。所以，当年郑州很想闯一下全面放开户籍，结果8个月就不行了，全国人民都想涌进去，你就顶不住了。

记：这又牵扯出一个长期以来争论的大问题，是要重点发展大城市，还是中小城镇？

华：我们现在提的是大中小城镇协调发展。我觉得这里也不要拘泥于提法。我一直说，问题不在于发展大城市还是小城市，而是要言行一致。你不能一方面把大机关大总部、名校大医院统统往大城市集中，把最好的文化体育项目和巨额基础设施集中在大城市，一方面又嘴上喊发展中小城镇。我们更不能自己呆在大城市，天天教育别人为什么不去中小城镇。其实，只要我们的口号和措施方向一致，大中小城镇确实可以做到萝卜白菜各有所爱。现在就怕说的和做的完全脱节，还是计划经济下传统思维，什么都得先保大城市，要全国人民支持大城市，把它越搞越好，越搞越大，同时你又说其他人不能来，并且通过各种形式的限购来提高户籍的含金量，那么这个目标就自相矛盾了。

要知道我们已经身处市场经济，人是可以自由流动的，这样的情况下人当然都会往大城市涌。老百姓不傻，如果说中小城镇活得很舒服，我们愿意去；如果说北大放在苏北小城镇，我想去的人会很多。归结起来就是一句话，要按市场规律来，而不取决于某些人的意志。

记：但在现实情况下，确实有很多城市担心承受能力的问题，政策上倾向于保守。

华：有些沿海大城市搞农民工入户籍的积分制，一年几百人入籍，但有几百万外来工在等着。这意思是人口城镇化要一万年？我们是要考虑承受能力的问题，突然来个大爆炸谁也受不了。但要真改革，就要真行动。就按过去这些年的速度，再过20年，城镇化率应是75%左右，20年后中国人口是15亿，这75%和35%的差额就是6亿人。这20年每年就要安排3000万人，