“十二五”时期促进我国区域协调发展的重点任务和政策建议

“十一五”时期我国区域发展的协调性有所增强，但区域间基本公共服务差距较大、人口经济资源环境之间空间失衡、东中西产业互动关系不强、欠发达地区发展困难等问题仍很突出，影响区域协调发展的体制机制仍不健全，“十二五”时期要积极应对国内外环境变化带来的新的机遇与挑战，进一步明确区域协调发展的战略重点，增强区域发展的协调性。

一、“十一五”时期我国区域协调发展的成效与问题

(一)“十一五”时期区域协调发展的成效

1、区域经济发展差距扩大的趋势有所减缓

“十五”以来，东中西部地区①GDP占全国比重的走势趋于平稳，没有明显变化，2008年，东中西地区GDP分别占全国的58.4％、23.8％和17.8％，东部地区比2006年下降了1.29个百分点，中西部地区比2006年分别上升了0.62、0.67个百分点(图1)。区域发展差距扩大的趋势有所减缓，从东中西、省际人均GDP的变异系数②及相对差距来看，区域发展差距从2004年开始出现下降的趋势。2008年东部地区人均GDP水平分别为中部和西部地区的1.97和2.29倍，比2006年分别降低了0.03和0.17倍。从省际居民收入的变异系数看，近年来也出现缩小的趋势，只是变化的时点略有变化。

“十五”以来东中西部地区经济呈稳定增长态势，东中西部地区GDP年均增长率分别为12.3％、10.9％和11.2％，东部地区最高；2006-2008年，东中西部地区GDP年均增长率分别为13.27％、13.24％、13.45％，西部地区最高。受国际金融危机的影响，2008年东中西部地区GDP年均增长速度减缓，较上年同比分别降低3.1、1.7和2.1个百分点；2009年上半年，东中西部地区GDP增速同比下降分别为3.5、4.2和0.5个百分点，西部地区降幅最小。从工业增加值、城镇固定资产投资、社会消费品零售总额、进出口商品总额等主要指标的增长情况来看，中西部地区大部分指标好于东部地区。

2、经济活动空间聚集程度不断提高

“十一五”期间我国把城市群作为推进城镇化的主体形态，人口和经济活动的空间集聚趋势进一步加强，以大中城市为核心的城市群日益成为区域经济发展的重要载体。2007年，十个主要城市群占全国GDP的比重达62％，其中京津冀、长三角、珠三角三大城市群集聚效应最为明显(图3)，2000-2007年占全国GDP比重上升了5.8个百分点，而其他七个城市群的集聚效应较弱，上升仅为1个百分点。2000-2007年，除了成渝、长江中游和哈大齐城市群外，其他城市群在全国的地位都有所提升。“十一五”期间国家出台了一系列指导城市群和重点地区发展的意见和规划，如上海浦东新区、天津滨海新区、成渝城乡统筹、武汉城市圈和长株潭城市群“两型社会”综合配套改革、广西北部湾、长江三角洲、海峡西岸经济区、江苏沿海、关中天水、辽宁沿海经济带、图们江区域、黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区等等，这些意见和规划的出台，对加快这些地区的发展、提高国际知名度、扩大招商引资、探索各具特色的区域发展模式发挥了一定的作用。

3、区域分工与合作步伐加快

区域产业分工有所深化，比较优势得到初步发挥。“十五”以来，通过实施西部大开发、振兴东北等老工业基地、中部崛起、鼓励东部率先发展等一系列重大区域协调发展战略举措，各区域产业结构进一步调整，优势特色产业体系逐步建立。东部沿海地区装备制造、现代服务业、电子信息、生物医药等产业进一步聚集，发展水平不断提高。中西部地区自我发展能力得到增强，西部地区能源及化学工业、优势矿产资源开发及加工业、特色农牧产品加工业、装备制造业、高技术产业、旅游等六大特色优势产业发展势头良好。如新疆优质棉基地播种面积和产量分别占全国的22.9％和32.8％，内蒙古牛奶、羊肉、山羊绒产量连续5年居全国之首，广西、云南蔗糖总产量占全国的90％，陕西苹果种植面积和产量均占全国的近1/4，云南、贵州烟叶播种面积和产量分别占全国的45％和43％。中部地区和东北地区的粮食生产、装备制造业等也得到较快发展。

区域合作的广度和深度不断扩展，合作领域和形式日益丰富。以京津冀、长三角、珠三角三大城市群为代表的区域合作进展迅速，传统的制度性障碍得到突破，区域一体化步伐加快；以泛珠三角为代表的东中西合作大力推进，以大中城市为核心的都市圈合作不断加强；与周边国家的次区域合作全方位展开，连接中亚国家的天然气管线、从俄罗斯东西伯利亚到大庆的输油管线、新加坡至昆明的泛亚铁路等一批重大项目的相继开工建设，标志着我国与周边国家的区域合作进入一个新的阶段。区域合作在对口支援、应对自然灾害和促进落后地区发展方面发挥了积极的作用。区域合作组织类型多样，以省级高层领导会晤、城市间定期会议、省市间政府和部门机构联席会议等多种类型的区域合作组织迅速发展。

4、问题类地区得到了更多的政策和资金支持

扶贫开发成果显著。2002年到2007年，国家扶贫重点县农民人均纯收入从1305元增加到2278元，年均增长9.04％，中央财政扶贫资金从106亿元增加到144亿元，全国农村绝对贫困人口从2820万人减少到1479万人，低收入人口从5825万人减少到2841万人，低收入以下人口年均减少864万人。对边境少数民族地区的支持力度继续加大，2009年对少数民族地区的转移支付预算达280亿元，比2006年的156亿元增长1.8倍，边境少数民族地区的义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、基础设施、生态保护等领域得到较大的支持。2007年12月国务院颁布了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(国发[2007]38号)，分两批给予44个资源枯竭型城市财力性转移支付资金累计43亿元，设立了资源型城市充分吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业专项。国家开发银行设立了资源型城市可持续发展专项贷款，资源型城市发展接续产业、加快转型取得显著成效。生态功能区建设力度加大，中央财政通过提高环境保护支出标准和转移支付系数等办法，加大了对青海三江源、南水北调中线水源区以及部分天然林保扩区等中央生态补偿机制试点地区的财政转移支付力度，有力地促进了这些地区的生态保护和基本公共服务建设。

(二)区域协调发展存在的主要问题

1、区域间基本公共服务水平仍有较大差距

当前，我国区域间基本公共服务水平的差距仍很明显。在教育发展方面，以教育资源、财政投入、设施条件等主要指标看，东中西差距明显，以东中西部地区生师比为例，西部地区普通小学的生师比比东部地区高2.3人，如图4所示；西部地区尚有42个县没有完成“两基”攻坚任务，适龄儿童未入学率有的地区还高达30％以上。在医疗卫生方面，以万人拥有床位和医生数量指标看，东中西差距如图5所示，其中东部地区万人医生比西部地区高3.1人。中西部贫困人口的卫生服务可及性和可得性较差，许多村没有卫生室，大多数镇村医生无执业证书，医疗设备简陋。在社会保障方面，区域间保障覆盖面和保障水平有较大的差距。2007年中西部每万城镇就业人口中参加基本养老保险人数只相当于东部地区的50％和32％，参加医疗保险人数只相当于东部地区的89％和80％。受社会保障制度地区分割、统筹层次低的影响，劳动力、人才在区域的自由流动受到较大制约，不利于实现区域协调发展。

2、人口、经济、资源环境之间的空间失衡

从经济布局与资源分布看，一些不适宜大规模工业化和城市化的区域因为强调人口和产业集聚，加剧了水土流失、石漠化、荒漠化、草原退化等生态系统功能的退化；在一些资源环境承载能力较强的区域，由于过度开发，造成绿色空间锐减，资源短缺压力加大，生态环境遭到严重破坏，如在水资源严重匮乏的地区发展高耗水产业；在能源资源短缺的地区，却继续发展高耗能产业，结果不得不从外部远距离调运资源，增加了资源利用的调运成本，占用了更多的空间，加大了对当地环境的损害。从经济布局与人口分布看，我国经济布局呈现向沿海地区集聚的态势，但经济集中的区域并没有集聚相应规模的人口。2007年，京津冀、长江三角洲和珠江三角洲三大城市群集中了全国GDP的37.9％，却只集中了14.2％的人口，人均GDP是全国平均水平的2.8倍。日本三大都市圈集中了全国76.3％的GDP，同时也集中了68.7％的人口，因此它的人均GDP仅为全国平均水平的1.08倍。③经济布局与人口分布不均衡，造成地区间人均生产总值差距过大，2008年全国人均GDP水平最高与最低省份之间相差4.8倍(不包括直辖市)。

3、东中西产业互动关系不强

受国际金融危机影响，东部地区以出口为导向的经济增长受到严重冲击，使长期以来形成的东中西产业分工问题凸显出来。一方面，东部地区在参与国际分工中始终处于全球价值链的低端，其所依赖的比较优势是一般的、低级的生产要素，而不是专业化的、高级要素，这与中西部的比较优势具有很大的同质性和竞争性。如果东部地区继续沿用高消耗的粗放发展模式从事低附加值的劳动密集型环节，那么它就不可能为要素优势与其相似的中西部地区腾出市场和增长空间，中西部地区劳动密集型产业发展的价值链就难以形成。2008年东部地区的外贸依存度仍高达82％。另一方面，区域间各种贸易壁垒和要素流动障碍依然存在，市场封锁，地方保护严重。产业无序竞争、重复建设现象在金融危机背景下更加突出，不仅一般性产业、重化工产业重复建设现象严重，而且新兴产业也出现了重复建设现象，如风电、太阳能电池等。东部产业向中西部地区转移面临着物流成本较高，协作配套能力弱，与市场化程度、政府效率和税费、法制化水平等有密切关系的营商成本较高等问题。

4、边疆少数民族等地区发展稳定的任务艰巨

尽管近年来我国加大了对老少边穷以及资源枯竭型城市的支持力度，但由于这些地区贫困和困难人口多、贫困程度深，解决民生问题和扶贫攻坚的任务仍然艰巨。边境少数民族等地区贫困和自然、地理、气候、民族、宗教、边境等诸多问题交织在一起，解决起来难度大，成本高。这些地区大多处于自然条件恶劣、生态环境脆弱、交通不便、基础设施薄弱且投入产出效益比很低的地区，区位条件劣势明显，商品经济不发达，社会发育程度和公共服务水平严重不足，上学难、看病难、行路难、喝水难以及看不到电视、听不到广播的问题依然存在。近几年来国家对这些地区的投入并不少，但很多投资的收益又通过项目建设的方式回流到了东部，或用于当地的形象工程建设，广大牧民、农民、移民、下岗矿工等困难人群得到的实惠有限，不利于这些地区的社会稳定与发展。

(三)影响区域协调发展的体制与机制因素

1、财税体制尚需进一步完善

由于在战略思想上，对于区域间基本公共服务均等化没有明确的时间表，因此与之相匹配的财政制度改革比较缓慢。当前我国财政转移支付功能设置的过渡性特征十分明显，税收返还仍占较大比重(23％)，而专项转移支付比重(38％)仍较高，弥补横向财政失衡的均等化功能十分薄弱。由于我国税收返还采取以特定年度各省相应的实际税收数额为基数，运用全国统一的增长率计算确定，存在着财政收入较多的省获得税收返还越多、财政困难省获得税收返还越少的状况，其结果是加剧了横向财政失衡。而专项转移支付规模过大，且转移支付资金分配和管理不规范、不透明，主观随意性很大，尤其是要求地方配套，产生的结果就是发达地区有能力提供全部配套资金，而欠发达地区很难做到，最终大量专项转移支付资金流向了发达地区而非贫困地区，加剧了区域间的不平衡。税收政策不合理，表现在税源与税收的不对等，如西气东输工程，沿途省份要为西气东输工程征用土地、提供电力、安全等服务，耗费大量的人力、财力、物力，但是这些省份却没有相应的税收利益；在税收优惠方面，一直对发达地区的优惠倾斜较多；在税收制度设计方面，更多地关注中央税、共享税，但对地方税关注不够，影响地方政府职能的正常发挥。

2、区际利益矛盾协调机制不健全

首先，生态补偿机制还处于探索阶段。建立生态补偿机制仍面临很多难点：一是生态补偿的理论尚不完备，迄今理论界尚未形成共识，还存在很多分歧；二是生态补偿标准难以确定，如水资源补偿机制是按照水资源数量还是按水的质量，抑或二者都需考虑；三是受益对象难以确定，