郑风田 董筱丹 温铁军：农村基础设施投资体制改革的“双重两难”

摘要：所谓“双重两难”之第一重在于：作为一种投资大 、周期长并且外部性极强的资产 ，一方面农村基础设施等公共品 ，实际上并不完全适合私人经营 ;出于粮食安全以及缓解 “三农”问题等国家战略的考虑，农村基础设施的建设与管理仍 需政府发挥主导作用 ―――结合对“世界银行共识”的反思，我们认识到市场化改制在大多数发展中国家通常不 是有效的做法;但另一方面，这种公共投资普遍存在效率 低下、缺少普惠性等问题，却难以通过政府内部体 制改革解决。第二重两难在于 ：一方面无论提高农 民谈判地位，还是广泛动员社会资源参与 ，都需要以农民组 织化程度提高作为前提 ，但令人尴尬的另一方面是 ，小农通常难以自发组织化，仍需“政府主导”。这就构成了一个循环往复的 问题：难道已经和资本结合的利益部门会扶持将要 与自己谈判、监督自己权力运行的小农组织吗 ?就此，通过围绕“农民本位”和“社会资源动员”两个主要方面，对当前农村基础设施投入和管理的现 实情况进行分析，可以看出：虽然中共十六大提出城乡统筹 、十六届五中全会把新农村建设作为 国家战略后政府支农投资大幅增加 ，但在“部门和资本下乡 ”及农民缺乏组织化条件下，我国农村基础设施投入和管理体制改革面临“双重两难”困境―――既存在着计划与市场的双重失灵 ，也存在着“政府主导”与“农民主体”之间的矛盾。这些基本制约条件如不改善 ，农村基础设施建设等基本公共品问题难以有解 。

关键词：农村公共品;政府主导;市场失灵;农民主体;社会资源动员

一、农村基础设施问题产生的背景

农村基础设施建设是农村发展 的基础。农业集体化时期，中国农村的基础设施建设，尤其是农田水利工程建设，取得了辉煌的成就 。然而，一般遵循新古典经济学理论的发展中国家的发展 经验却表明，在单纯市场经济条件下片面追求工业化 、城市化进程加速，都会客观上导致农村资金、土地和劳动力三要素大规模净流出 ，从而造成农村衰败。在同属于发展中国家的中国，这同样是农村市场化改革以来三农问题日益严峻 、农村公共品供给陷入困境的基本原因。农村改革以来，农村基础设施建设一直存在投入不足 、有效投资与管理缺失等问题，严重影响了农业生产 与农村的可持续发展。①[1]

因此，中共十六大提出城乡统筹之后，十六届五中全会把新农村建设作为国家战略 ，其中一个重要内涵就是统筹城乡基本公共品供给 ，用政府“看得见的手”将农村基础设施建设必须 的资金要素“摁”回农村，通过增量注入实现农村要 素配置的帕累托改进。

当前，亟需探索农村要素重组 过程中，如何通过制度创新和组织创新，建立起“代表最大多数人根本利益”的农村基础设施投资和管理体制 /机制，这是关系到一个真正覆盖城乡的普 惠制公共财政体系能否建立的核心问题 。

(一)中国农村公共品问题的一般性与特殊性

由于中国是在一个人类历史上最悠久的传统农业社会的基础上“强行”启动工业化的，一个重要的制度特征 就是延续了传统文化内含的以 灌溉农业文明为支撑的威权主义政治 ，“政府主导”渗透于经济社会政治领域的各个方面 ;虽然制度收益是明显的―――最大的制度收益就是中国得 以充分发挥社会主义体制“集中力量办大事 ”的优势，短时间内完成工业化原始积累 ，但制度成本也需要实事求是的讨论。①

与一般的研究将农村基础设施看作由于生产和使用中存在典型的非竞争性 、非排他性等公共品特征而需要政府“进入”不同，本报告认为，中国农村基础设施建设从一开始就是一个以政府 主导为主的领域。30年农村改革中的一系列重大制度变迁大都是由政府主导推动的 ，农村基础设施作为“第三方”很少享受制度变迁收益 ，却几乎总是被动地承担了制度变迁成本 。

并且，随着农村商品经济关系 逐渐深化，政府治理越来越多的表现出“经济理性”：一方面，农村公共服务供给日渐式微;另一方面，权力寻租、公共权力私人化有增无减，并由于这样获 益不必承担制度成本而形成严重的向分散而弱势农民 群体转嫁成本的路径依赖。当中央政府试 图统筹城乡公共品供给时，却发现：由于部门利益条块分割尾大不掉，加上农村基层“扈从政治”②[2]和“精英俘获”，支农财政资源很难下移到真正需 要的群体当中。

(二)农村制度变迁对农村公共品供给的影响

农业集体化时期，我国政府对农村公共投入资金总量虽然很小，但是相对绩效却很高 ③。主要通过以高度组织化的农村社区集体 为基础，地方部门、社区和国家共同成为投入的主体，依靠大规模地“以劳动力集中投入替代稀缺程度近于 0的资本”[3]的方法，由政府动员并组织集体化体制所控制的成规模的农村劳动力承担灌溉、防洪、水土改良等劳动密集型投资项目 [4];亦即，这是以集体化为形式的强制动员和行政拨款相结合的 制度安排来实现的。如果超越意识形态地、客观地看待改革前、尤其是人民公社时期的公共 产品供给体制，可以发现这种制度安排通过对乡 村社会资源和人力资源的高度整合，确实举办了许多历史上前所未有的公共事业;尽管，这种制度也有众所周知的巨大的制度成本 。④[5]

1.20世纪80年代初大包干对农村公共品供给带来的影响

早在20多年前，陈锡文就指出：“近30年中，我国在水利上的投资合计超过1000亿元;国家对农用工业的投资累计达300亿元。但在近年农业 高速增长的同时，中央财政对农业的 基建投资在比重和绝对额上都逐年下降 ，各级地方政府对农业的基建投资下降更快，而农户在经济实力和组织、机制上尚不足以成为农业基建的投资主体 。因此，目前农田水利条件的改善和农 用工业的发展状况，都远不能满足农业持续增长的要求 。”[6]。

由于土地实行家庭承包经营，除少数地区外，农业集体化时期的集体资产也析分到户 ，村社集体客观上不再具有提供统一农业生产经营服 务的财产关系基础，公共产品的原有供给制 度随之无法运行：一方面政府在全面快速推进家 庭经营的同时，并未给诸如农业基础设施等公共 产品的供给另外提供有效的制度安排;而另一方面，由于人民公社的解体，以农户为主的这种兼业 化程度很高的分散的生产结构虽然对农村公共产品具 有强烈的依赖性，却缺乏对农村公共产品供给的激励[7]。

更本质的影响在于“政府退出”，20世纪70年代末，随着客观形势的变化，当经济危机发生而执政者很难再沿用原来的手段应对 ，农业由于相对不经济而率先被“甩包袱”①[8]，作为制度交易的结果之一是1978年以后财政支农资金在财政总支出的比重长年低于10%。政府在允许农 民 “用脚投票”恢复了传统小农经济的同时 ，也让渡了农村居民的福利保障、农村基层管理体系的运 行费用和财政本来应该承担对三农转移支付的部分责任[9]。

2.基层财税体制变迁对农村公共品 供给的影响

由于我国以往的很多重大改革是在政府财政赤字增加的压力下进行的，因此，与农村上层建筑变革直接相关的财税体制改革 ，每次都对农村的公共品投入造成严重影响 。

1984年中央实行与地方财政分级承包制 ，同时，为了应对大包干以后由于农村基层 干部利益受损、普遍消极怠工而导致的农村第一 轮治理危机，财政部、民政部联合下发文件，允许在“撤社建乡，撤队建村”的所谓改革之中形成 的乡村两级行政组织实行“自收自支”。不仅这种体现了 “政府退出”的改革使农村基本公共服务的财税来源改由基层―――主要是农民―――自己承担，而且农民还要负担这个自上而下构建的庞大的基层官僚体 系.1994年的分税制当然有很大的积极意义 ，但是负面作用或称制度成本问题无论是否愿意 被提到都很严重。与10年前的财政分级包干制相比 ，一方面从纵向看是将税务和财政分开 ，明确中央收入和地方收入，客观上凸显了中央 与地方的利益矛盾;另一方面从横向看是在县乡 级财政尤其是中西部地区出现了财权和事权不 对称的问题，公共财政原则发生了十分严重的偏离 ，基本上以“吃饭财政”为主[10]。中央对地方的财政控制加大，地方可支配财力迅速下降，政府的自利性造成“财力上收，支出下移”，经过层层截留后处于 行政链条最低端的县乡基层政府陷入财政困境 。这两次财政体制改革，一方面虽然有利于调动地方各级政府和各部门当家理财 的积极性，但另一方面也极大地恶化了现行的条 块分割―――部门分割与地方各自为政的体制弊端 ，至今已经演变为利益分配结构固化其中的沉疴痼疾。其中，那些与农业和农村相关的主管部门在投入 问题上的思维和行为，基本上都遵循“劣币驱逐良币”规律，以部门利益最大化作为主要取向;而地方政府的各种涉农部门则实际上致力于争取上级 政府投入和招商引资来获得利益分配 。

3.农村税费改革对农村基础设施建设的影响。20世纪90年代末期以来，由于这种在财政压力下被动安排的农村上层建筑日益表现出 对于经济基础的反作用，最终造成政府与农 民之间的矛盾大量爆发而不得不多次推出以税费改革 为名的调整，客观上都进一步增加了农村公共投入的困境。

(1)1998年农村税费改革及其影响

中国政府在1998年推进以减少农业金融体系不良资产为实际 目标的农村税费改 革之后，逐渐取消了农村义务工和劳动积累工 (“两工”)。考虑到1990年代末的农村税费改革客观上是配合服务于农业金融部门消化坏账而推进的粮食购 销体制改革的配套政策，则其中的取消“两工”，可以看作是政府当时大幅度提高农业税比重(农业税从大约3%提高到8.4%)而与农民做的交易 ―――这一由政府自上而下供给的干涉村民自治内涵 的制度交易，尽管可能有利于当时“加税政策”的推行，却由于忽视了长期以来我国农田水利基础设 施的维护是以农民提供义务工的形式提供这一基 本事实，并且没有及时建立相应的有效替代机制，而从根本上消除了半个世纪以来长期有效的农村 基本建设主要使用劳动力的内在机制 ，因此造成了巨大的劳动力投入缺口，对基层农田水利 设施维护的影响尤为明显。

据统计，1998年全国农民兴修农田水利投工量超过100亿个工日，2003年减少到47亿个，2004年不到30亿个，即使每个工日只按10 元计算，每年仅农田水利建设投入的缺口都要超过700亿元[11]。另据国家水利部副部长 翟浩辉在2005年全国农田水利基本建设工作会议上的讲话 ，“2004～2005年，全国农田水利基本建设农民投 工比1998～1999年度下降近70%，完成的土方量下降59%，改造中低产田面积下降38%，新增恢复改善灌溉面积减少35%。”[12]

当然，另一方面的情况是 渐进且更具长期性的：大批劳动力外出打工确实有促使劳 动力市场化和提高农民现金收入的积极作用 ，但同时也造成农村劳动价格显性化，劳动力投入农 业的机会成本大幅度上升 [13];这种现实情况虽然能够体现所谓“理性小农”的市场经济特征 [14]，却因为根本改变了由于劳动力无限供给而形成的不计代 价的“劳动替代资本”投入的内在机制 ，而使得改革前相对有效的劳动替代资本的基本建设投入方 式难以重新恢复。

(2)2004-2006年农村税费改革的影响

2004-2006年取消农业税费以后，农村大型基础设施主要由国家投资 ，中小型设施则代之以“一事一议”筹资筹劳。这种筹资方式缺乏强制性和约束力，难以解决与分散农户之间 交易成本极高的问题;另一方面，取消“两工”后，单靠农民集资进行基础设施建设，往往存在巨大的资金缺口 。此外，按照有关规定，“一事一议”所筹资金全部留村使用，县、乡无权统筹，致使一些社会价值和受益面较大的项目不能实施 。一项对苏北五市50个村庄的“一事一议”制度的运行效率进行的实证研究发现 ，“参加议事的户数达到要求、商议并有决定、资金能筹集到账”的村不到50%。[15]

4.农村公共事业发展面临新的历史机遇城乡二元体制矛盾之下 ，无论计划经济还是市场经济体制，城乡公共品供给都存 在着显著差别，城市内部的公共品供给由公共财政负担 ，而农村的公共品在新农村建设战略实施以前则 主要以农民为最终承担主体①[16][17]并且城市基本公共服务的实现水平远高于农村。随着“三农”问题日益严峻，农村公共品供给日益受到小农 经济剩余有限、农村总体可用资源不足的限制，