李克军：乡村治理思路亟待调整

编者按：此文系《乡村视野―“三农”问题的调查与思考》（新华出版社2010年8月出版）第十章节选

改革开放以来，针对农村基层组织战斗力薄弱、凝聚力下降的问题，各级党委采取了很多措施，解决了一些群众反映强烈的问题，取得了一定收效。如果从各种统计数据和先进典型看，基层党组织和党员的先锋模范作用已经发挥得很好了，其它基层组织也都各司其职，得到了群众的信赖和拥戴。但是，农民群众对基层组织的评价却与我们官方的看法有很大差距。按照组织测评的结果，各地群众对先进性教育的满意率都在90%以上，有的高达99%。但我在2006年的一次民意调查中发现，涉及到乡村组织评价的几项内容，农民评价都不高。如：对乡党委政府在为老百姓办实事方面的感觉，答“很好”和“较好”的合起来占38%，答“一般”的占38%，答“不好”的占10%，答“不清楚”的占14%。对党的先进性教育成果的感受，答“很有成果”的10%，答“有点成果”的占18%，答“没成果”的占5%，答“不清楚”或没回答的占67%。耐人寻味的是，调查所在地H市在先进性教育中创造的“三个代表责任区”的经验，正在全省推广，但农民群众感觉却如此淡漠。

本人认为，基层组织存在一些问题，很正常；基层组织建设工作不尽人意，也没什么了不起，因为在现代社会，很多领域的工作局面，是多种条件交互作用的结果，主要不是人为“抓”出来的。现在基层组织建设中的最大问题，是形式主义泛滥，形成了与预期目标相反的结果。

形式主义最突出的表现是“口号”层出不穷，“工程”令人眼花缭乱。我在互联网上按“农村基层组织建设”的主题词搜了10篇文稿（包括领导讲话和调研报告），粗略一瞥，竟发现属于工程、机制、思路的口号34个。仅称为“工程”的就有17个。如：“固本强基工程”、“动力增效工程”、“素质提升工程”、“创业富民工程”、“论坛推进工程”等等。我在某省委组织部的总结材料上看到，XX县开展了“六进农家活动”（情进农家聚人心，富进农家增财力，学进农家提素质，乐进农家换新颜，评进农家知荣辱）；XX县创造了“五线工作法”（干群联系线，信息沟通线，为民服务线，帮贫致富线，问题调处线）；XX市提出了“十个好”的目标（中央提出创建“五个好支部”和“六个好党委”，做到就很不容易了）。这么多口号和工程，不要说实施，恐怕首创者都不一定记住。某县级市纪检委的一份汇报材料，长达14000字，其中，大部分内容是农村党风廉政建设。材料中说，2008年全市进行了“四年”建设，实施了“两个”工程，打造了“两个”模式，实现了12个方面的创新，实施了“勤廉明白工程”，开展了“四进农家活动”，建立了“三环一体”责任制......在这些名目繁多的工程、活动里面，又下延了两个层次，包括“双十”“四自”“三网八制”等内容。类似这类纵横交错、“辈分”难分的口号、工程和机制，达45个。在某县级五好党支部办公室，我看到“先锋工程”图版中，分了10多个栏目；每个栏目下边又有一些“子项目”，如“五型村干部”、“五个好党组织”、“五大群体”、“四个工作模式”（这已经是子项目中的子子项目了）。当问到图版上没有写明的几项具体内容时，在场的镇长、村支部书记、村委会主任，都说不清楚。

形式主义的另一个表现是各类宣传图版越来越多，越来越漂亮。内容少而精的标语或宣传栏、揭示板当然具有宣传群众、振奋精神、推动工作的功效，但实践证明，即使在“政治挂帅”的年代，这套办法的积极作用也是有限的。在当今形势下，这类东西过多过滥，只能助长基层干部假大空的官僚主义作风，引起群众反感。某省委组织部的经验汇总材料称，XX市在基层组织建设工作中，设立永久性标志牌1209个，宣传栏、标语5458个。在Z市的“五个好”党支部J村办公室，室外挂着两幅各70公分宽、6米长的永久性标语，室内挂满了各种各样的图版。我数了一下，共计20块，包括先锋工程、村集体经济“三资代理”、农村基层组织党风廉政建设规定、村务公开制度、关心下一代委员会等内容。我问一下图版制作价格，大的300元，小的70元，平均150元，当然都是市里统一制作，村里出的钱。村干部说，这些图版都列入考核内容，少了一块，镇里就要扣村里的分，市里就要扣镇上的分。W市X村党支部也是市级“五个好”支部。村“两委”办公室院子里，竖立着两个阅报栏：一个是宣传部赠送的，一个是科协赠送的。虽然比较简陋，但据说每个造价都一万多元。阅报栏里面的报纸已经脱落一半，给人以荒凉破败的感觉。

在基层组织建设中，比较硬的任务是村级活动场所建设。在现行治理模式下，村里有个活动场所，很多公务活动会更方便些，但因为现在多数行政村由若干自然屯组成，村里的活动很难开展，活动场所的问题并不迫切。即使需要建设，也应该量力而行。近年来，一些地方制定了两到三年“全覆盖”的规划，强力推进，结果，出现一些房子漂亮，活动开展不起来的现象。北方J市“动员”各部门帮扶203万元，乡村自筹803万元进行村活动场所建设。已经建成的村活动室，“外部是彩钢瓦、瓷砖墙面、塑钢门窗；内部达到八有：即有‘两委’门牌、公开公示栏、电化教育培训设备、活动室桌椅、党旗、文件资料柜、党建和新农村建设图版、科技文化图书”。W市X村原有办公室240平方米。2008年，列入省级新农村建设试点村，市委组织部出资4.9万元，村里出资1万元，建起了90平方米的党员活动室。又无偿配给了电视机、座椅、黑板、书柜等室内设施，据说价值8200元。村干部估算一下，实际价值大约5000元。2009年春节前，我到那里看了看：室内冷冷清清，寒气逼人。村干部坦言，取暖费用太高，文化室建好后，还没用过一次。以后冬天也不会使用，夏天利用率也不会很高。党支部会议可能用得上，但每年只两次活动。因该村共有13个自然屯，村民们基本不会到这里来活动。

电化教育和远程教育，是基层组织建设的一个重要载体。在有些地方确实发挥了一定作用，有些地方则成了摆设。据基层反映，前几年每年发12张电教碟片，收费高达450元，由乡镇统一支付，要求各村轮流观看，但有的地方锁在柜里了。S市和平村是学习文化活动开展好的样板村。2008年，省、市投入46万元，购置了6台电脑、1个摄像头和投影机，省委宣传部赠送价值1万元的书籍。但因取暖费用太高，半年空着，另半年，党员活动5次，村民代表活动4次。

农村基层组织建设的典型非常多。典型单位的所谓“经验”却往往是通过“成果倒推”和“移花接木”的办法“制造”出来的：某村经济发达了，组织部门就按照“农民要想富，必须有个好支部”的逻辑，帮助该村“总结”出一套支部领导班子建设和党员培养教育的先进经验，再把这套经验与经济发展成果嫁接起来；某个具有共产党员身份的农民搞了个工程队，带着10来个亲属和乡邻出去干活挣钱，组织部门就把这个工程队称为“党员帮带群体”；某农村妇女养大鹅致富了，妇联就把她的成果嫁接到“双学双比”活动上来。有了这套工作方法，各种“工程”、“活动”只要“编”出来，很快就能找出一批典型，总结出一堆成果。遇到检查或参观的，只要把方案、组织、图版、表册、记录等东西弄齐全，就可以天衣无缝。

一位乡镇组织委员说和我谈了心里话：农村基层组织建设工作既容易又难。说容易，是上边布置的各项工作任务都可以造假应付，大家都心照不宣，没人深究，相反，不造假肯定通不过验收。说难，是真正把组织活动开展起来，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用很难。全乡8个村，有6个村每年只能召开一次党员大会或支部大会，有2个村连一次大会都召集不上来。2008年，支部换届，为保证按程序召开支部大会，乡里逐村做组织动员工作，但仍有一个村没有开成会。该村的党员们说，反正现在的支部书记还要继续干，开不开会都一样，所以不参加会议，达不到半数，只好做罢。一般情况下，60―70岁的党员和刚入党的新党员参加活动的热情比较高；40―50岁的党员党员意识比较淡薄。发展农民党员的工作比较艰难。一个是青年农民不原意入党，再一个是有的支部书记不原意发展新党员。2008年，上级给全乡14个新党员发展指标，其中农民党员指标9个，经多方努力，只完成了7个。除了发展党员这项硬任务不能作假以外，其他任务都能想办法完成，比如党费收缴，尽管每个党员只有2.4元，但也收不上来，多数村都是由村集体代缴后核销的。其他“三会一课”、各类“工程”建设活动，你想认真抓也没人理睬；只要按要求把工作规划和会议记录“做”出来就可以。先进性教育活动要求每个识字的农民党员要记3000字的学习笔记，支部书记便到学校请老师帮助写，当然也就可以顺利通过上级检查了。

一位乡镇干部在网络上发帖诉说了形式主义的危害：“乡镇党委政府要承担大量的‘文字游戏’工作，其中尤以各类整风活动、创建活动为主。2007年一年，笔者一人身兼党政办副主任（主持工作）、组织干事、宣传干事、纪检干事和妇联主席五职，共经手‘富民惠民作风整顿’、‘领导干部作风整顿’、‘软环境治理’、‘惠民行动’、‘巾帼文明岗创建’、‘学习型乡镇创建’、‘四好领导班子创建’、‘五好支部创建’等活动，每个活动的文字档案资料少则三五个，多则20余个。因此，笔者不得不利用70%以上的晚间和50%以上的周末在卖力加班；而整理资料、制作标语、宣传专栏等费用，一个活动至少是3000元以上，高的则可达万元以上。这种人力、财力的巨大浪费，让干部心痛，更让群众不解和愤慨，从很大程度上损毁了基层政府及其干部的形象”。

（四）“集体经济”的误区

从我们常见的经济学辞典和教科书中可以看出，我国的“集体经济”，即“集体所有制经济”，是一定区域内劳动群众共同占有生产力、生产资料和生产成果的一种公有制经济形式。这里，有三个要件不可缺少，一个是生产资料共同占有，一个是集体劳动，一个是按劳分配。如果按照宪法的界定，目前的股份合作公司和各种合作社，也属于集体经济组织。

众所周知，合作化初期，农民群众参与互助合作或加入合作社，具有自愿的成分，也有政治压力因素。一部分合作社产权比较明晰，社员共同参加劳动，共同分享劳动成果，具备“集体经济”的主要特征。但随后短短两三年内，我国普遍建立了高级农业合作社，1958年，又在全国实行了人民公社体制。在强大政治压力下建立起来的所谓“合作社”和人民公社内部，“社员”们的生产资料是奉命献出来交给“集体”的。“集体”资产的管理权，由公社、生产大队、生产队的“领导班子”行使（有的是一两个人说了算）。对于土地如何使用、收益如何支配，社员们没有任何话语权，当然更没有退出“集体”的自由。在“共产风”盛行年代，“一平二调”成为常态，“集体所有”、“集体劳动”、经济核算的界限，都突破了原有的区域，按劳动量计分分配的方式也遭到破坏。1961年以后，虽然确定了“队为基础”的体制，“共产风”得到遏制，但小规模的“一平二调”仍不同程度地存在。在整个“集体经济”时期，国家享有至高无上的权力，不但可以改变生产资料“集体所有”的范围，决定劳动组织形式乃至消费形式（大办公共食堂），还通过“粮食统购”支配集体劳动成果。

可见，一风吹建立起来的高级社和人民公社，除了“集体劳动”这一点外，不具备“集体经济”的主要特征，而是“半国有的集权经济”。其主要特征是，生产资料名义上归一定区域内（通常在自然屯或生产队）农民共同所有，但实际上，中央政府、地方政府和“集体组织”的领导人掌握着“集体资产”的占有权、使用权、处置权、收益分配权，甚至还可以无偿把“集体”资产收归国家，或转移给另一个“集体”。