「周立：公共物品、责任归属与发展观反思」正文
摘要：生态环境不仅是区域性公共物品，而且逐渐演变成全球性公共物品。因此，保护生态环境的责任归属于公共部门。作为公共部门的政府（GO），应是环境保护的主导者。而同样作为公共部门的非政府组织（NGO ），应是环境保护的主要实践者。并且，GO和NGO 的环保活动范围应伴随生态环境全球公共物品属性的增强，而扩大到全球领域。中国农村的生态环境保护问题主要根源于政府在农村公共物品提供上缺乏责任认同，而这又来源于发展观的两个迷信：对经济增长的迷信，对市场配置资源能力的迷信。两大迷信带来了中国农村公共物品提供的明显不足。明确政府、非政府组织的责任，树立科学的发展观，需要各方付出切实行动。
关键词：公共物品；环境保护责任归属；农村发展；发展观
Public Goods，Responsibility Ascertain and Development Paradigm Retrospect――On China‘s Rural Environmental Protection with a Case Study
ZHOU Li
Abstract：Ecological environment will not stop as regional public goods ；instead，it has gradually expanded into global public goods.That is why the responsibilityof environment protection belongs to public institutions：Government Organizations（GO）and Non-Government Organizations（NGO ），with the former contributes morein terms of fund，the latter contributes more in terms of manpower.Meanwhile ，with the globalization of ecological public goods ，the scope of environmental protectionactivities should be extended to cover the whole world.The problems occur on ecologicalenvironmental protection in Chinese rural areas stem from the absence of governmentresponsibility consensus on issues of rural public goods，which are sourced fromtwo superstitions on government ‘s development paradigm：one attaches too muchimportance on economic growth ；one relies entirely on market resource-allocationcapacity.These two superstitions of China’s government obviously lead to the shortageof public goods in rural areas.It is necessary that GO and NGOs clearly definitetheir specific responsibilities ；Retrospect to the development paradigm and establisha scientific development paradigm and take their concrete actions.
Key words ：Public Goods；Environmental Protection；Liability Ascertain ；RuralDevelopment ；Development Paradigm
长期以来，为实现工业化赶超，我国实行了城乡差异化发展战略，使得大量的农村资源通过各类制度安排，流入了城市。这带来了城乡经济、社会发展的极端不平衡，广大农村公共物品极度匮乏的现象十分突出，带来了生态环境保护等公共问题。农村生态环境的恶化，和政府在这方面投入的严重不足密切相关。为了保护农村生态环境，保障农民生存安全，需要明确农村生态环境等公共物品的性质，进而明确政府和非政府组织的责任，反思发展观的不足，并做出调整。
本文将从公共物品的概念框架出发，明确政府与市场在提供公共物品上的作用边界，分析农村生态环境的公共物品性质。并指出农村生态环境保护的政府缺位问题，以毛乌素沙漠民间治沙的案例，说明公共物品的提供与发展观的反思。
一、概念框架：公共物品与私人物品
（一）公共物品和私人物品
自萨缪尔森（1954）描述了公共物品的一般理论之后，经济学对政府和市场的经济决策有了很大促进，人们在不断地发展公共物品的概念[2]，并不断划清政府、市场的界限。
公共物品（public goods）是与私人物品（private goods ）相对应的概念。它们的划分一般根据两个基本属性：非竞争性消费（non-rivalrous consumption ），指一个人的消费并不减少它对其他使用者的供应；非排他性（non-excludability ），指使用者不可能或者很难被排斥对该物品的消费之外。我们通过图1对此做出说明。
图1中，横坐标表示物品的排他性程度由弱到强，纵坐标表示物品的使用边际成本由低到高（代表非竞争性消费的程度）。由此我们可以讨论四种情况：一种是纯公共物品，指非竞争性和非排他性物品。像国防、生态环境、基本公共卫生体系、基础教育体系、基础研究等，就属于这种类型。根据阿特金森和斯蒂格里茨（1980）的定义，公共物品指的是“在对该物品的总支出不变的情况下，某个人消费的增加并不会使他人的消费以同量减少”这样一种物品，也就是说公共物品具有消费的非竞争性和非排他性。第二种是纯私人物品，是指具有竞争性和排他性的物品，比如各类商品、私人保健等，这些物品数量巨大，应该由市场来提供。第三种是排他性比较小，但是使用边际成本比较高的，有点混合型的物品，我们称之为“拥挤现象”物品，有“拥挤现象”就要收费，就有一个使用者付费的原则。比如医院的医疗服务是一个典型的“拥挤现象”，就要收费，不仅要收费，还要按成本收费，还要根据不同的医疗服务质量（反映了医生的不同人力资本）收取不同的服务费。[3]第四种情况就是属于使用边际成本比较低，但是排他性较强的物品，如防疫、防灾，这需要由政府提供。
除上述经济物品之外，人类还要使用一些免费的、自由可取用的物品，如水、阳光、空气等，被称为自然物品（free goods）。由于自然物品也具备非竞争性和非排他性的特点，所以也可以被视作公共物品的一部分。这些物品不可能在有效率的私人市场上找到。
（二）政府与市场的边界
区分开公共物品和私人物品，也就相应区分开了政府和市场的边界。在市场经济国家，政府应当提供的是公共产品和公共服务。政府在许多领域的作用分为两类：一是解决市场失灵问题，如提供纯的公共物品，解决外部效应，规范垄断企业，克服不完整或不对称问题，协调私人活动；二是促进社会公平，如保护穷人，消除疾病，提供社会保险等。[4]
公共物品概念最主要的公共政策含义是，政府应当在提供这类物品上发挥主要作用，否则就会出现供给不足的问题。由于企业无法从公共物品的提供中获得足够的回报，他们提供公共物品的激励极为有限[5]，因此，大多数公共物品是企业无法提供的，这就需要政府直接提供或补贴生产。原因在于，提供公共物品的社会利益超过了私人利益。除非政府利用税收、补贴以及其它形式的干预手段去鼓励私人投资，否则，公共物品的供应将很少很少。
因此，公共物品应该由公共部门来提供。除了众所周知的政府组织（governmental organization，GO）外，还有“通过志愿提供公益”的非政府组织（non-governmental organization ，简称NGO ）或曰非盈利组织（non-profitable organization ，简称NPO ）。由于政府组织能够动员并使用大量社会资源，所以在公共物品提供上，负有主导责任。而非政府组织则有信息、经验、监督以及灵活性等优势，在公共物品提供的实践上有更大优势。
（三）农村生态环境的公共物品属性
生态环境作为人类生存栖息之地，在享用上具有不可分割性（non-divisibility）和非竞争性，以及受益的非排他性，具有明显的公共物品属性。制度经济学中公地悲剧（tragedyof the commons）的例子表明，如果一种资源没有排他性的所有权，就会导致对这种资源的过度使用，由此产生负外部性。由于农村的生态环境的产权无法确定，乡镇企业过度排放污染物、农民过度施用农药化肥、过度砍伐与放牧等现象十分普遍，由此带来了农村生态环境的快速恶化。恶化的生态环境，不仅对当地人的生产生活带来不良影响，还在区域范围上进一步扩大，由区域性公共物品向更大的范围延伸。比如，淮河的水污染导致全流域的生态环境危机，而中国陕西、甘肃、内蒙古、宁夏交界地的过度垦殖放牧，更导致了沙尘暴的盛行，危及中国大部分地区，并对韩国、日本，甚至美国带来影响，具有了全球性的负外部性。由此，这些地区的生态环境保护变成了全球公共物品。同时，农村的生态环境污染对于全球气候、水、土壤都带来了深远影响，从这个意义上讲，也具有了部分全球公共物品的属性。
由农村生态环境的公共物品属性，可以看到，环境保护不仅仅是当地政府与非政府组织的责任，更是中央政府与全国性非政府组织的责任。伴随生态环境全球公共物品属性的增强，政府与非政府组织的环保活动范围，应扩大到全球领域。
二、中国农村公共物品缺失与政府缺位
（一）农村公共物品缺失
长期以来，我国在公共物品供给上实行两套政策：对于城市所需的水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施，由各级政府来提供；而对于农村的公共基础设施，则主要靠农民或乡村自行解决。基于这种政策，农村就出现了各种各样的由农民掏钱搞公共基础设施建设的现象。同城镇居民相比，农民的年均纯收入仅相当于他们的1/3，大多数农村基层政府和组织财力非常有限，导致公共物品在广大农村严重不足。同时，让低收入人群自筹资金进行基础设施建设，也有违政府的促进社会公平目标，必然会进一步降低他们的收入水平，降低其社会福利。
在生态环境保护上，农民更是难有作为，乡村政府与组织也无力保护。更为关键的问题是，他们保护环境的收益无法内部化，由此导致保护环境的激励也十分有限。即使出力保护环境，由于收益无法内部化，也会给他们自身带来问题。关于此点，我们在第三部分的案例中可以明显看到。
（二）政府缺位
目前中国农村的纯公共物品主要有[6]：农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础研究、大江大河治理等。准公共物品有：农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建设、农村医疗、中低产田改造、乡村电网建设、农村文化馆等。这些公共物品均应由政府提供，但依据公共物品外部性作用范围，政府提供的公共物品又分为全国性的公共产品，地方性的公共产品（地方性公共产品还可进一步细分为不同的层次）。中央政府主要负担全国性的公共物品，地方政府主要负担地方性公共物品。但在实际中，由于长期以来的“城乡分治、一国两策”的制度安排，