唐忠新：村落社区的权力结构透析

在我们这样一个农村人口占80％，农村社区的基本形式是村落的国家，探讨村落社区尤其是行政村的权力结构问题，对于政权的巩固和经济、社会的全面发展具有十分重要的意义。

一、村落社区权力结构的历史变迁

相当一些国内外学者认为，在漫长的封建时代，绅士是我国农村基层社区的统治核心。典型的绅士不仅是大地主，而且“一定是居乡的士大夫，是有功名科第的退休林泉官员”，他们“是一方的领主，可以主宰乡民的祸福”（吴晗、费孝通等：《皇权与绅权》第132―134页，天津人民出版社1988年版）。但是，也有的学者认为，上述情况只适合于每一王朝的后期，而在每个王朝初建和昌盛时期的社区领袖一般则是庶民地主（参看吴柏均：《中国农村社区主权阶层的历史透视》，《农村经济与社会》1990年第6期）。不管是否有这样的区别，中国封建社会农村社区的统治集团无疑是地主阶级。土地地主所有制为这个阶级统治农民提供了充分的经济基础，优越的经济条件造就了他们的管理知识和管理才能以及较多的关系资源，等等。

随着新民主主义革命的胜利，农村社区原有的权力关系发生了根本的变化。地主、富农成了阶下囚，贫雇农上升为领导阶级。不过，解放之初，贫雇农干部拥有的主要是一种政治权力，一种外在的由政府支持的权力。他们在经济实力、管理能力和威望方面还不大具备充任社区领袖人物的主要条件。他们在土地改革后的几年间，仍然是生产条件最差、生活最困难的个体农民。他们每户平均只有11.7亩耕地、0.5头耕畜、0.3张犁，与“三十亩地一头牛”的富裕中农经济和户均占有30多亩耕地、两头耕畜、一张犁的富农经济相比，存在着明显的差距。单薄的经济实力影响着贫雇农干部对其他阶层实施有效的领导，加之他们基本上是文盲，缺少管理经验，因而难以依靠自身的力量处理社区的公共事务。所以，那时政府不得不派遣大批干部到基层直接帮助贫雇农掌权。这是中国农村发展史上旧的权力结构被推翻，新的权力结构尚处于形成状态的阶段。这一阶段持续至集体化实现，最终形成了一个新型的权力架构――公社组织体系及其干部群体。

众所周知，中国农村的人民公社是由公社、大队、生产队三级组织构成的政社合一的社会体系。其中，主要以邻里共同体为基础的生产队，虽然是农业生产的基本核算单位，但往往很少有行政的相对独立性，而以村庄或几个小村庄联合构成的生产大队才是最基本的农村行政共同体。大队党支部和大队管理委员会（文革时期改成了大队革委会）是法定的权力组织，其功能包括经济、政治和文化的各个方面，公社一级则主要发挥着国家政权的职能。

以往，我们阐述集体化的影响，主要侧重于经济方面，大都忽略了它对新权力结构形成的决定性作用。实际上，人民公社的生产大队和生产队的建立使村落构成了一个正式的社区组织体系，使大小队干部们控制了几乎所有的社区经济资源。而且，集中劳动、集中分配、政社合一，为干部们运用经济手段和行政措施控制农民行为提供了便利，以至于“文革”期间，农民赶集，串亲也往往要经过干部们批准。因此可以说，这一时期是农村干部权力的鼎盛时期，也是村庄社区组织的超强控制时期。

进一步探究这一时期的权力阶层和权力结构，至少发现有三个特点：

第一，它是以贫下中农为基础的。贫下中农是新民主主义革命时期党在农村的主要依靠力量，他们的经济、政治地位先是由于土地改革的完成发生了根本的变化，进而伴随着集体化的实现再度提高。集体化的结果使富农和富裕中农原有的良田、耕畜、胶轮大车等生产资料变成了公共财产，贫下中农同样可以理直气壮地享用这些生产资料，从而彻底克服了合作化以前他们的经济实力不如富农和富裕中农的弱点。特别是“文化大革命”时期，过分强调家庭出身、阶级成分，在许多地区，入党、提干、升学、参军，非贫下中农及其子女莫属，从而进一步强化了贫下中农的绝对优势地位，使之成了农村基层干部的主要阶级来源。据笔者对河北省和天津市一些乡村的调查，70年代中期，出身于贫下中农家庭的大队干部占总数的90％左右。

第二，它是以党组织和党员干部为核心的。中共党员干部居于各级干部的核心地位和党支部建在大队（行政村）一级是中国特色的政治制度，其意义在于保证党对农村的有效领导。有资料表明，改革以前，广东省的70％的生产队长是中共党员。笔者调查过的冀、津农村的大队干部中的党员占干部总数的90％多。不仅如此，在那时的权力组织体系中，党支部是唯一的权力核心，党支部书记是大队的“第一把手”，其他主要干部也往往是副书记或支部委员。有关社区的重要决策都由党支部做出，其他组织很难分享社区事务的决策权。

第三，它是以抑制其他权力为代价的。传统中国农村社区的权力体系是由官方、家族、富绅等权力成分交织成的。解放以后，尤其是集体化时期，家族权力受到了排斥、否定，素受农民尊崇的知识分子处于接受改造的境地，即使有个把“冒富大叔”企图凭借经济实力影响社区民众的行为，也往往难逃被批斗的厄运。这就抑制了可能分解党政权力的各种因素，从而保证了大小队干部始终处于包揽一切权力的优越地位。因此可以说，改革以前的农村权力结构具有高度的单一性和集权性。

二、改革以来村落社区权力结构的新特点

改革开放以来，伴随着家庭联产承包制的推行和人民公社的解体，伴随着农村非农产业和个体、私营经济的崛起，伴随着农户收入差距的显著拉大和行政控制的弱化，我国村落社区的权力结构和权力阶层发生了显著的变化，出现了多元化的趋势，主要表现是：

1.村民委员会成了社区的权力组织之一。村民委员会是生产大队解体后出现的基层群众性自治组织，其功能包括管理本村集体所有的土地和其他财产，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安，协助乡镇政府开展工作等等。目前，尽管许多村委会的职能、作用还有待加强、完善，但其作为农村社区的权力组织的地位已经得到法律的肯定，村委会的正副主任作为社区的主要干部也已得到地方政府和社会各界的认可。尤其是按照法律规定，村委会成员由村民直接选举产生，从而使这种组织能在较高的程度上得到广大村民的认同。从一定意义上说，村委会的产生和发展是我国基层民主政治发展过程中的一个重要成果。实证研究表明，在那些上级任命的干部不能带领群众致富或者损害了群众利益的社区，已开始有人依据村民委员会组织法，要求改选村领导班子，也已有人开始依据此法要求民选的村委会而不是其他组织管理全村的经济、公益和社会事务。甚至出现了村委会干部与党支部领导相抗衡的极端现象。当然，就全国绝大多数行政村而言，党支部仍然是权力核心。从人事结构上看，在党支部书记不兼任村委会主任的社区，村委员会主任往往是党支部委员或副书记，受党支部书记的制约。从权力资源的分配来看，党支部书记往往直接控制着社区的经济收入。尤其是在发达地区，大都兼任村农工商公司或工业公司的经理，是村有经济的“大老板”。这就是说，党支部书记握有发挥领导核心作用的基本资源。而且，有关社区的重要问题仍然偏重于由党支部或党支部同村委会联席会议讨论决策。由此可见，党支部仍然是村落社区的领导核心。改革以来在这个方面所发生的变化远不如以下几点更加明显。

2.村干部群体的“富人”化。经济改革的一个重要政策是允许、鼓励一部分人先富起来。十几年来，“先富”政策产生了巨大的社会效应，各地农村都出现了一批富户。尤其是那些在致富过程中未损害当地利益的“万元户”，被县、乡政府命名为榜样、劳模，或者当上了政协委员、人大代表，或者进入了村级领导班子。据一些报刊报道，近几年，许多地区约有2／3的村级领导班子充实了致富能手。与此同时，那些由于种种原因未得到上级提拔，又想在政治上有所作为的富翁，也先后凭借经济实力挤进了社区的干部群体。据湖南省岳阳市委办公室调查，该市汨罗、华容、临湘三县至少有41位“大款”靠捐助社会公益事业扩大了影响，当上了县政协委员、乡村干部。通过自荐、竞选也有一些先富者进入了村落社区的领导班子。另外，村级班子中的老干部也大都是改革以后利用自身素质较高、社会关系较多且有一定权力优势而率先致富的人。而那些至今尚未脱贫者往往丧失了原有的领导位置。在许多社区，上级已不再任命、农民已不再选举相对贫困者担任村里的主要干部。所有这些，都使得越来越多的村级领导班子主要成了富裕者们组成的群体。

3.非党员干部的比例上升。据江西省宜春地委调查，全区26000多个村民小组长中，80％不是中共党员。笔者采用分层抽样方法对分布在冀东、冀中、冀南的10多个行政村调查，村级领导班子中的非党员干部占32％，比人民公社时期上升了20多个百分点。甚至有的地方出现了非党人员在村级领导班子中占主导地位、由不是党员的村委会主任指派党支部委员工作的现象。造成这种状况的原因相当复杂。其一，部分农村长期不发展党员或发展速度太慢，致使党员年龄老化。据浙江省宁波市委组织部1990年调查，该市黄坛区竹口乡50岁以上的党员占全乡党员总数的60％，辛岭乡某村9名党员，年龄最小的49岁，最大的82岁，平均年龄60多岁（《报刊文摘》1990年7月10日）。江西省宜春地区农村50岁以上的党员占农村党员总数的58.71％，而30岁以下的党员只占总数的5.1％。这种状况极不适应干部的年轻化要求，从而影响了村干部群体中的党员比例。其二，一部分党员思想保守、素质较低、致富无方或者损害了群众利益，在村民中没有威信，难以充任社区干部，也影响了村干部群体中的党员比例。其三，现行法律规定，村委会成员并非必须是中共党员，也促使一部分非党员村民进入了村级领导群体。另外，某些地区的党组织和党员在村民中的威信较低，村委会成员由村民直接选举产生等等，也是造成村级领导班子中的非党员干部比例上升的原因。

4.企业管理层的地位和作用越来越突出。虽然家庭联产承包制的推行和生产队的解体使广大农民家庭获得了农业生产经营的自主权，摆脱了生产队干部的直接管理和控制。但是，由此引发的农业剩余劳动力向非农产业的转移，又使越来越多的农民与乡村企业管理者阶层发生了领导与被领导的关系。他们要想进厂做工，需要企业管理层的同意、批准，他们从事什么工种，享受何种待遇，也要由这些管理者们安排、规定。一般地说，企业管理层在社区控制中的地位、作用因社区经济的性质和发展水平的差异而不同。在那些大多数青壮年劳动力都就业于村内企业的社区，这个阶层实际上发挥着对大部分村民的职业生活实施直接管理的功能。并且，值得注意的是，由于企业承包制的推行，承包人在一定程度上摆脱了党政组织的经常性干预，拥有了一定的生产经营自主权，从而有可能使他们作为村落社区权力阶层中的一个相对独立的部分发挥作用。

5.非正式的领袖人物分割了社区的一部分权力。所谓非正式的领袖人物主要是指没有正式官衔的富翁、族长和宗教神职人员等。他们之所以能够在某些方面分割社区权力，与正式组织的功能不足和农民需求的多样化有关。家庭联产承包制后，在某些党政组织的服务功能弱化的社区，农民们开始求助于具有传统根基的家族来解决生产和生活问题。于是有些辈份较高、办事能力较强、有一定威望，且又热心于族内事务的人便以家族领袖的身份出面调解族内纠纷，主持办理婚丧事宜，动员乡邻帮助族人修房盖屋等。偶尔也运用家族的力量对社区决策施加影响。在那些信教群众较多的社区，宗教神职人员的作用比较明显。例如，笔者调查过的一个村庄，除12名党员不信教外，其他村民都是天主教徒。主教的言行在社区范围内颇有影响。以至于每逢收取集体提留，村党支部书记都要请主教动员村民们交纳，其完成情况往往好于周围村庄。没有正式官衔的富翁主要是凭借雄厚的经济实力，通过满足乡邻的借款需求，通过帮助乡亲们就业，乃至通过借款给村组织应急等等左右了一部分干部和群众。

上述特点表明，改革开放以来，我国村落社区一个多元化的权力结构和权力阶层正在形成。

三、客观认识新权力结构及其对于社区发展的多极效应

客观地把握正在形成中的新权力结构和权力阶层，首先应该看到它与经济改革、社会发展的内在联系。从社会学的角度来看，中国农村经济改革的一个重要结果是数以亿计的农民获得了解脱了传统体制的束缚，和生产经营的自主权，进而激发了他们要求直接选举村干部、要求民主参与、民主管理社区事务的积极性。