李谦：中国数据开放：经济逻辑和政法意涵

在中国语境里，数据开放，正在受到两种似乎背道而驰的意识观念相互塑造着：“最具时代标志性的标签非大数据莫属，它好比是21世纪的石油和金矿”，数据跃居为最重要的资源，政府必须有所作为，“推动公共数据资源开放共享……为经济发展和社会进步提供更加有力的支撑”（苗圩，《人民日报》2015年10月13日）。与此同时，“阿里巴巴本身是一个数据公司，我们昨天刚刚内部做了很多决定，我们对数据以前是开放的，现在我们决定数据原则上不开放……只跟我们信任的战略合作伙伴共同打造未来”（马云，《第一财经日报》2015年6月5日）。

熟悉相关概念者一定会反驳，前引话语根本不是同一语境中的对话，因为数据开放的要旨原本即针对政府机关或公共机构所生产、创造、收集、处理、保存、维护、传播或者资助的数据类型，而私有企业及其市场行为显然不在其覆盖之内。简单说，两者并列，乃是“关公战秦琼”，名不副实。数据开放，检索其历史，是一项渊源颇长的理论主张和历史运动的当代变体，这就是所谓信息获取权运动，不过历史上信息获取权运动并非一帆风顺，屡有起伏，迟至20世纪下半叶因政治形势变化与信息技术革新，欧美国家才于数十年间相继在立法与行政上全面配合信息获取权运动。

信息获取权运动被视为公民争取一项基本政治权利的运动，政府信息公开即此运动的奋斗结果，而数据开放作为政府信息公开获取的延续和变体也自然应当归属在公民权利－政府权力的认知框架以内。

不过，信息获取权或信息公开所依据的政治逻辑是，一方面，信息公开意味着以公民知情权利制约政府的行政权力，体现了制衡科层制官僚计算理性的一面；另一方面，信息数据是具有天然公共属性的抽象物，无法占有、难以控制、价值极大，服务社会的政府信息更与普罗大众的生活福祉息息相关，要求公开以防止扭曲、错漏，体现了信息数据价值珍重的一面。故此，假若互联网公司的数据价值重大，与网民的基本权利和生活福祉紧密相连，也与国家安全密切相关，恐怕就难以遽断政府与企业的数据行为是否就一定不在同一个政治语境中。更重要的是，数据开放之所以不是信息公开而只是某种变体，因为经济逻辑已经置换了政治逻辑成为数据开放的主线，进而在微观层面与信息产业的龙头互联网企业的商业实践形成一种意味深长的呼应。这一呼应，既是现实的，也是历史的，因为数据开放的另一源头恰好是针对信息产业公司巨头的“软件开源运动”，在掀起运动的软件程序员眼中，软件代码与数据不只是软件公司的私有财产，更是信息技术传播与发展的基本要素，封闭私有必然损害技术发展。政治语境的相似和经济逻辑的相应，使得数据开放及其背后的力量角逐与价值冲突呈现出远比政府信息公开更加复杂的政治经济生态。

数据开放的中国语境

2009年1月，奥巴马总统甫一上台就签署了《透明与开放政府指令》备忘录，一年之内，他签署了三份有关数据开放的备忘录，同年开通美国政府数据网站，将政府数据开放推入实践。此后数年，奥马巴政府在内政外交上频频出手，在国内，通过法案、行政命令和备忘录进一步谋划、落实政府数据开放，在国外，频繁举办开放政府数据的国际会议，并于2011年7月发起成立了“开放政府联盟”（OGP），2013年6月，8国集团首脑签署了《开放数据宪章》，参与国家发布宣言承诺以自身行为树立开放数据典范，及时主动地向社会开放高质量、重复使用的原始数据。在此期间，英国、加拿大、澳大利亚、法国、巴西、阿根廷等国家纷纷推出本国的数据开放政策。故此，舆论普遍认为2009年是数据开放元年。

尽管只有短短几年时间，但数据开放的政策与实践却几经转折，呈现为两种不同逻辑的并轨转换。

毫无疑问，“开放政府”政治理念是政府数据开放的动力之一，这也是为什么其被视为政府信息公开的一种延续和变体。但是，数据已经被视为当今信息时代最重要的经济资源，开放数据可以释放出巨大的经济价值，不仅能够极大地降低经济成本、节省开支，更重要的是可以催生财富，创造新经济。 2013年5月，奥巴马总统签署的备忘录《开放政策――管理作为资产的信息》全面阐释了政治－经济两重逻辑并置转换的数据开放政策理念，很快其它国家类似政策相继跟进。这是一个关键的年头，政策转变正当其时，因为数据的商业前景与技术想象正在发生重大的革命性突破，这就是所谓大数据。2011年6月，美国麦肯锡咨询公司发布研究报告《大数据:下一个竞争、创新和生产力的前沿领域》，原本只在科技界和产业界暗涌的大数据立刻夺得舆论关注，互联网社交媒体、地理位置、物联网和政府数据等等海量结构化与非结构化的数据成为所有人的焦点。

同一时期，中国的数据开放终于出现了。2012年6月，上海市上线开通了中国第一个开放数据门户网站“上海市政府数据服务网”，同年，北京市也开通了本市开放数据门户网站。截止2015年10月，全国范围内共计有北京市、上海市、武汉市、无锡市、湛江市、宁波市海曙区、佛山市南海区、贵州、青岛、浙江等十个省市地区陆续开通政府开放数据平台网站。

更引人注目的是国家层面的政策变化，2015年中国两会期间，国务院总理李克强表示政府应当公开非涉密数据，这是中国政府第一次公开表态支持政府数据开放。同年4月，国务院印发《2015年政府信息公开工作要点》其中指出“积极稳妥推进政府数据公开，鼓励和推动企业、第三方机构、个人等对公共数据进行深入分析和应用”。同年9月，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》，首次从国家政策层面上明确提出加快政府数据开放共享，建设国家政府数据统一开放平台。根据这一文件精神，国家发改委宣称将于2018年前建成国家政府数据统一开放门户。至此，似乎中国政治实践中屡见不鲜的“基层实践”与“顶层设计”在2015年终于上下打通，形成合力。当然，相比国外的数据开放实践，中国的数据开放似乎显得十分“粗糙”，无论政策法案设计、开放平台建设还是具体操作手段，难以尽如人意。

很多研究积极围绕着国内各级政府的种种实践查漏补缺，希望能尽快与“国际接轨”。不过在笔者看来，中国的政府数据开放更加饶富意味的是其草蛇灰线的机理脉络、形格势禁的政经生态和暗潮汹涌的政治与法律意涵，这些不仅仅极具中国特色，而且某种程度上说，还非常“国际前沿”。

从表象来看，中国的政府数据开放有两个相当突兀的现象，第一，政府数据开放的渊源之一是政府信息公开的行政法律制度，按照国外经验，其应该是政府信息公开的根本理念“开放政府”的延续和深化。但是，中国迟至2008年才发布政府《信息公开条例》，且此《条例》重于程序，轻于实体，在诸如国家秘密、商业秘密和个人隐私等关键问题上未作清晰界定，而其具体程序的实践展开更是暴露出了种种弊端。

简言之，中国的政府信息公开行政法制未臻完善，其与数据开放不是一种延续与递进的关系，更像是并驾齐驱的两个进程。第二，与其它国家截然不同的是，中国数据开放的主力推手是地方政府而非国家中央政府。在美国，尽管数据开放的试水依然是州政府完成的，但很快就被统合进国家层面的法案和行政命令中，反而现在又强调要逐步推广到地方，尤其城市层面。而在中国，不仅仅数据开放具体操作实践由重要的地方城市或者发达的经济地区率先破冰推动，而且地方政府通过政府条例、部门政策、领导讲话和开放协议等等方式踊跃地以自我意志尝试规制、塑造数据开放的价值意涵。换言之，中国的政府数据开放被地方政府行为和意志主导着。那么，有趣的问题就出现了，为什么地方政府会在政府信息公开之外大力推动政府数据开放呢？为什么是这些地方政府在推动数据开放呢？

简单观之，以上列举十个推进政府数据开放的地方政府在我国地域版图上有非常鲜明的特色，即多是沿海的较大城市或地区，经济比较发达，传统工业底子好，信息产业具有较大潜力基础，地方政府的信息化基础相对较好。但据此并不能解释地方政府的行为动力是什么，更何况还有一个相对孤单的地域贵州。因此，要探究地方政府推动数据开放的动力机制，我们转从以下两个视角着眼，一是地方政府长期以来的行为逻辑，二是地方政府行为所依凭的情景条件。

改革开放三十年以来中国社会经济的实证研究已形成共识：由于中央政府所设定的地区GDP锦标赛激励框架，中国地方政府成为所谓竞争性政府，张五常甚至将其指向基层的县域竞争。地方政府以多种形式控制市场企业或者与它合作，从而发展经济，因此，它是一个竞争性的经济主体系统，在构成面貌上呈现为贤能体制下的技术官僚。可以说，地方政府的行为逻辑是围绕经济发展的技术官僚理性。

自2010年以来，国际外部性、周期性的经济增长下滑极大地影响了中国外贸驱动的经济模式，对沿海工业地区冲击尤甚。为了应对变化，从中央到地方出现了一波“稳增长”、“调结构”、“促改革”、“转方式”的举措，希望在稳定增长的同时，将长期以来的要素投入增长转变为要素效率增长。与此同时，中国的互联网信息产业却呈现出一枝独秀的强劲势头，有力地促进了国内经济消费，华为、阿里巴巴、腾讯和百度不仅在国内行业中称霸，也跃进世界顶尖的互联网信息产业巨头行列。恰好，就在互联网产业高速发展之际，其内部也在酝酿着新一轮技术与商业革新，即所谓大数据革命。这一新近的变化立刻引起了正在谋求变革的地方政府密切关注，据媒体报道，2012年时任广东省主要领导曾公开向行政官员推荐大数据书籍，要求他们学习并努力实践；

而更早时候，时任上海市主要领导曾在本市政协会议上发言“上海为什么没有出马云？没有留下阿里巴巴？”

这一轮声势几乎可以视为2015年蔚然风行的“中国互联网＋”的先声。

如果我们将地方政府的行为逻辑和情景条件相互联系，不难产生一个联想。地方政府已经将互联网信息产业迅猛发展视为本地经济求变的一次契机，试图将本地经济改革与互联网产业发展进行深度融合，这一尝试的最佳典范即是本地电商经济。质言之，恰逢其时的政府数据开放是否也是地方政府所极力推动的经济融合的某一环节呢？如前所述，数据开放其构造本就存在着两套迥然相异却又可并轨转换的政治与经济逻辑，大数据炒作之后，经济逻辑大有后来居上之势，日渐成为数据开放的主导逻辑。中国的数据开放，经济逻辑压倒政治逻辑的可能性并非没有。

这一猜想还需要更加细致的经验观察才能佐证，贵州省的数据开放恰好可以作为实证观察的对象。无论是本地社会经济基础、政府部门的信息化基础还是信息产业的历史基础，贵州省都相对薄弱，在这样一个欠发达地区，为何政府数据开放也是经济发展的某个环节？会起到什么作用？实际上，贵州省政府数据开放正是由经济逻辑所主导，而且就是大数据经济推动。贵州这样的边远山区省份会与时代前沿的大数据结缘，是因为大数据经济的基础环节数据存储需要大量的云计算服务器，而贵州省中部地区因为相对有利的地理条件（地价便宜、地质稳定、气候凉爽、水煤电价格适宜）适合建造大型服务器数据中心，吸引了一批信息产业公司前来寻求合作。

与贵州相似条件的省份还有河北、内蒙古、甘肃和宁夏，然而，贵州省政府显然意识到数据存储只是大数据产业中的基础环节而非核心环节，其发布的《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》和《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014―2020年）》明确指出要在贵州省发展大数据经济的完整产业链。可是，大数据经济是在极度丰裕的互联网网络数据刺激之下才盘活成型，