徐杰：我国地方政府债务政策的三次转向及反思

自2008年至2015年上半年，我国地方政府债务政策经历了三次转向。中央政府不断在保增长和防风险的双重目标中权衡并相机抉择，而前者总是得到更多的侧重。针对地方政府债务政策频繁转向的负相应，制定地方政府债务政策应遵从法治和适度灵活的原则。

近些年，地方政府债务成为我国国民经济中一个突出的问题。随着债务总量的快速提高，其风险也为社会各界所深度关注。

中央政府从2008年起至今的七个年头里，围绕地方政府债务的相关政策出现了三次转向。

我们会很自然地提出这样的问题：中央政府制定相关政策时出于何种考虑？这样的政策灵活性可能带来怎样的风险？制定地方政府债务政策应遵从怎样的原则？

一、我国地方政府债务发展的三个阶段

第一阶段：从自然缓慢出现到井喷式发展

亚洲金融危机之前，我国中央和地方各级政府长期以既无内债又无外债为荣。1997年亚洲金融危机爆发，我国实施积极的财政政策，各地方政府开始通过基础设施建设带动经济发展。为了解决基建项目资金不足的问题，地方政府发挥了投融资平台的项目融资功能。

在这一阶段，各地陆续开始成立融资平台。其中较有代表性的是重庆城投公司等。此时，融资平台的融资渠道仍主要局限在银行信贷体系内，尤其是用以承接政策性贷款，城投债（包括企业债、短融、中票、非公开定向债务融资工具等）的增长趋势相对比较缓慢。地方政府通过融资平台等途径，满足了对大规模建设资金的需求，促进了地方经济的发展。

2008年国际金融危机之后，在国家“保增长、扩内需、调结构”的宏观政策背景下，尤其在“4万亿”政策的激励下，各地融资平台公司如雨后春笋般涌现，很快达到一万多家。伴随着平台公司数量的迅猛扩张，其融资额也快速增长。

到2009年年末，数据显示地方政府融资平台贷款余额已达7.38万亿元，同比增长70.4%；全年新增贷款3.05万亿元，占到全国当年新增贷款的三成以上。这些平台贷款，成为地方政府债务的主要组成部分。

第二阶段：从债务风险暴露到政府严格管控风险

在平台类公司一蜂而上中，出现了项目效益差、期限错配等信贷风险凸现等问题。同时，从融资平台本身看，也存在部分企业资产负债管理不够成熟，导致管理不规范、市场化程度低、资本金不足等问题，潜在风险不容忽视。

2011年6月，国家审计署公布了《全国地方政府性债务审计结果》。截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元中，从偿债年度看，除去2011年，2012年到期须偿还的占17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。

两年后，国家审计署公布，截至2013年6月底，我国地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元，合计约17.9万亿元。

对于地方政府债务问题，中央政府和监管部门高度关注，并出台一系列清理、规范政策和措施。2010年6月，国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，即“国发19号文”。这一文件全面总结了政府融资平台发展现状，对平台业务提出新的要求。

2010年7月，财政部牵头，会同国家发改委、人民银行、银监会印发了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，即“四部委文件”。这份文件进一步明确了国发19号文的实施细则，对公益性项目、财政性资金、平台公司经营性收益、融资担保方式等进一步予以明确。四部委文件为地方政府融资平台进一步规范指明了方向。同时，各地城投类公司接受多轮检查和整改，融资工作陷入停顿，其存续和发展面临新的挑战。

2011年4月2日，银监会又下发《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（以下简称“34号文”），这是对落实既往政策的持续性要求。“34号文”首次提出了对平台贷款“降旧控新”的目标，即控制新增，压缩存量。

监管层对地方政府债务风险的关注，使得地方政府新的融资变得非常困难，资金难以为继。由于前期“保增长”，各地大量的项目上马，开发摊子铺得很大。现在一下子“断血”，不仅导致项目无法继续进行，而且短期内偿债压力非常大。

以山东省济南市的一家城投类公司为例。这家公司主要从事一条流经全市的河流的治污净化。作为回报，该公司获得了河流两侧一定面积的商业开发权。但由于公司的资本金很低，缺乏银行贷款所需的抵押资产，一度因无法获得后续资金而使得项目停滞，面临严重的经营困难。

第三阶段：从高压管控到全方位放松管制

在地方政府债务的高压管控下，全国不少地方城投类公司陷入经营困境，个别公司甚至出现违约现象。进入2014年第三季度，中国经济下行压力开始凸显。全年勉强以7.4%的GDP增速报收，低于年初预计的7.5%。进入2015年后，经济增速放缓的趋势更加明显。情况最为严重的是东北和西北地区的一些省份（包括山西、黑龙江、吉林等省），GDP增速接近于0。

中央政府认识到，在新旧产业衔接期，仍然需要依靠传统产业来维持经济的增长水平，保证就业稳定。于是，地方政府债务政策开始再一次得以放松。

在2014年10月351号文正式出台前，财政部《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》（下称征求意见稿）曾提及，对于地方政府在建项目的后续融资，将安排过渡期予以缓冲，政府债券资金不能满足的，允许由企事业单位通过银行贷款、企业债、中期票据等方式举借政府债务。但后来正式文件就不再提及“过渡期安排”，而是代之以“优先通过PPP模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求”。

2014年11月19日国务院常务会聚焦融资难，提出新的“融十条”，降融资成本仍是现阶段经济政策的核心目标之一。除了维持适度宽松的货币环境外，中央正在加快结构调整和制度改革解决融资难。

作为对新的“融十条”的回应，2015年5月，国务院转发财政部、央行、银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》。《意见》要求支持融资平台公司在建项目的存量融资需求，不得对在建项目盲目抽贷、压贷、停贷。发改委随即发文，全面放宽城投类企业债券的发行条件，并提出鼓励优质企业发债用于重点领域、重点项目融资，同时还将支持县域企业发行企业债券融资，指定类别的债券也不受发债企业数量指标的限制。值得一提的是，扩容后的城投企业债明确不属于地方政府债务。

除此之外，政府还采取了一系列支持性措施。一是推行债务置换。该置换是地方政府将即将到期的债务打包，通过证券承销机构发行债券，商业银行购买债券之后，地方政府获得资金用来偿还商业银行的贷款。第一批置换总金额为1万亿人民币。第二批也已经在准备之中。二是推行PPP。一些符合要求的国企和融资平台可以成为地方政府的企业合作伙伴。在当前地方融资压力重重的情况下，PPP模式对基建等公共项目投资的意义显得更为重要。三是扩大政策性银行的作用。中央政府已明确将注资政策性银行，以提高其资本充足率和放贷能力。

二、地方政府债务政策不断转向的原因分析

分析我国地方政府债务的三个发展阶段，可以看出在2008年、2010年和2014年，相关政策发生了三次大的转向。

第一次转向发生在2008年国际金融危机爆发之时

危机爆发的源头是号称世界经济火车头的美国。而且因为存在高杠杆的因素，危机所造成的破坏量级很大，隐蔽性很深。不仅是以美国为首的发达国家深受危机影响而经济严重下滑，中国经济也受到较大影响。2008年一季度中国GDP增长速度下滑到6.8%，这是继2006年二季度的14.5%之后的最低点。

为了稳增长，中国政府采取了刺激投资、消费、出口三驾马车的一揽子政策，而通过鼓励地方政府通过投资稳增长，则成了最为有效的政策措施。

当时，中央政府推出了4万亿的刺激方案，鼓励地方政府上报投资项目，尤其是“铁公基”（即铁路、公路、基础设施项目）。这不仅催生了地方融资平台如雨后春笋般快速发展，从少数几十家最多增加至十万家之多，而且还出现了不少瞒报项目的现象。

此时，政府把“保增长”甚至是“促增长”放在了首位。4万亿元的经济刺激方案和对地方举债发展的鼓励，导致地方融资平台井喷式发展。使本来就热衷于搞基建的地方政府如鱼得水，公路、铁路、机场、电厂、旧城改造、地铁等一窝蜂上马。

第二次转向是在2010年，地方债务风险开始受到高度重视

2009年中国GDP增长速度达到8.7%，2010年的增速达到10.3%。此时保增长已经不再是中央政府的最大顾虑，而遍地开花的地方融资平台及其几乎“裸奔”的状况，引起了中央政府的担忧。由于我国国有商业银行曾经从濒临破产的边缘“起死回生”，中央政府把商业银行的风险放在非常重要的位置。而大量的地方融资平台及快速增长的地方政府债务，对于商业银行的稳健经营存在很大挑战。

为此，财政部、银监会先后发布一系列文件，要求对地方融资平台进行分类管理，单纯承担融资功能的平台要取消。此时，“防风险”的重要性超越了“保增长”。

政策转向搞得地方政府官员措手不及。一些地方政府的官员抱怨说：“当时要我们搞融资平台的是你们，现在让我们关闭的也是你们”。显然对政策易变很是有看法。

第三次转向开始于2014年底，保增长再次成为首要问题

自2010年以来，中国经济连续多个季度增速下降。2014年增速更是明显放缓。尽管全年采取了多次的微调控政策，但GDP增长仍然没有完成年初制定的7.5%的目标。进入2015年，经济增长减速迹象更加明显。

按照第一季度的数据，GDP增速勉强达到7%，一些省份真实GDP增长甚至为负值。“保增长”再一次成为中央政府最关注的问题。于是通过宽松的货币政策和债务置换等措施，地方政府债务再一次迎来了春天。

由此可见，我国地方政府债务政策的快速转向，在于中央政府在保增长和防风险的双重目标中不断权衡，相机抉择。当增长成为最关键的问题时，风险防控往往被放在次要的位置。

中国在地方政府债务的管理上，一直以来依照《预算法》执行。该法规定地方政府没有独立发行债券的权力。如果严格依照法律不能发行债券，那么地方政府的各项经济和社会职能难以实现。地方政府为了发展本地经济必须通过外源融资进行投资，所以一直是绕着法律在行事。

这种法律的困境，也就给了中央政府在增长和风险之间权衡，采取不同政策以较大的操作空间，从而导致政策灵活性过强。

三、地方政府债务政策过度灵活产生的负效应

不可否认，中央政府频繁调整地方政府债务政策似乎有着较为充分的理由。2008年国际金融危机初发之时，为防止经济增长减速过快，通过刺激地方政府采取各种方式进行投资无疑能够在短期内尽快见效。