陈申申：中国会计制度的弊端及其革新的方向和条件

目 录

1， 预算制度

1.1 没有预算就等于没有会计，没有经济管理

1.2 我们的国家实际上是一个没有预算制度的国家

1.3 只要有预算外资金就不会有法治

1.4 承认预算外资金是把最低级的行为方式引入了官场

1.5 预算外资金是部门所有制的经济基础

2， 会计责任制度

2.1 现行的会计制度是没有责任的会计制度

2.2 会计工作中应有的责任制

3， 发票单证：会计的原始凭证从哪里来

4， 革新会计制度的方向和条件

4.1 高度中央集权的各级各部门独立核算的财政体制是改革的方向

4.2 藏富于民的大政方针是革新会计制度的前提条件

4.3 管理工作要有战略思维

军队要有纪律。没有纪律的军队就很难打胜仗。今天商场就是战场。政府和企业的管理都要军事化，要有象军队一样严明的纪律。这个纪律就是会计制度。

我认为，我们国家的现行的会计制度有着严重的制度性缺陷，是不足以支持未来的经济发展的。因此，需要进行系统的改造。

本文将就我国会计制度中的一些主要问题展开讨论。

1， 预算制度

1.1 没有预算就等于没有会计，没有经济管理

现代社会，不论政府还是企业，会计制度的建立，首先就是要确立预算的权威。有了预算以后，才可以去收入和支出，才可以入账。没有预算的，就不可以收入和支出，也不可以入账。通俗地说，买酱油的钱，只能入在买酱油的预算中收支和入账，不可以在买醋的预算中收支和入账。俗称“买酱油的钱不可以买醋”。没有预算的事情就绝对不允许做。这就是会计的工作原则，也是最重要的财经纪律。如果以军队纪律来比喻，这就是“一切行动听指挥”。政府和企业的预算，就相当于军队纪律中的“指挥”。有了这样的预算，才需要会计，才会有管理。否则就不是会计，也没有管理，而只是有人在记帐。

在传统的意识中我们只知道没有钱就不能用钱。而预算制度要告诉我们的是即使你有钱，但是没有预算，就不可以使用。比如说在前美国总统克林顿当政的时候，国会没有及时通过美国联邦政府的预算，就曾经导致相关的联邦政府机构停止工作，甚至美国驻全世界各国的大使馆和领事馆都发不出工资，暂时关门。这些政府机构不一定没有钱。可是他们即使有很多钱存在银行里，也不能使用，因为没有预算，没有被批准使用。如果用了，就是违法行为，就要受到制裁。

预算制度是最基本的财经纪律。纪律和法律是不一样的。法律不会规定你只可以做什么，而只会详细规定你不可以做什么。在法律面前，只要是法律不禁止的行为都可被看成是合法的行为。可是，纪律是规定你只可以做什么。在纪律面前，除了规定可以做的，就都是不可以做的。

军队纪律中，最基本的纪律就是一切行动听指挥。没有受到上级指挥的军事行动都是违反军事纪律的。

在会计制度中，最基本的纪律就是预算。没有经过预算批准的所有收入和支出，都是违反财经纪律的。

为什么要这样做？

因为只有这样做了，经济活动才是可以被预先控制的。预算就是计划，就是控制。不进入预算的活动，就没有资金支持。即使有了资金来源，也不可能真正得到，更不可能使用。这样，计划才有了严肃性。预先的经济控制才会成为可能。

因为只有这样做了，经济活动才是可以被随时检查的。一切收入和支出都被列在相应的预算下，才可能在执行过程中随时检查。对预算执行情况的了解，就是对工作进度的了解。对预算的总结，就是对工作的总结。

因为只有这样做了，经济活动才是可以被信任的。预算是事先的公开的制定的计划。预算管理是对执行者的监督和管理，是对每一个执行者个人意志和个人行为的约束。只要预算管理被严格执行了，经济活动就可以被控制在一定的范围中，得到计划者起码的信任。

世界进入工业化时代以后，社会的分工合作越来越广泛。政府的规模越来越大。企业从单干到合伙制，又从合伙制到股份制，一国公司发展成了跨国公司。各种社会组织也都出现了复杂的经济活动。怎样管理呢？怎样做才能在分工合作的各方之间建立起必要的信任？怎样做才能让社会公众相信自己的政府，让企业的董事会相信自己的经理团队，让各种社会组织的活动公开透明的展开？这一切，都要依靠会计工作中的严格的纪律，靠严格的预算制度。

没有预算制度，就没有计划，就没有管理，就没有信任。我们的社会就会处在无组织无纪律的状态，就是一盘散沙。

不能执行预算的会计，就不是真正的会计。那样的会计只是在记账，是旧时代的帐房先生，而不是现代社会政府和公司里的管理者。帐房先生做帐，唯老板之命是从。不听老板的话就会被开除。现代社会的会计有全社会统一的工作规范。他们为上级或雇主提供专业服务，同时还要约束上级或雇主。他们是有社会责任的。按照全社会统一的规范工作，就是他们的社会责任。玩忽职守，不尽社会责任的就会被取消会计资格。

从西方国家的历史来看，没有预算制度，就不会有现代经济，也不会有未来稳定的经济成长。预算制度，是西方国家经济管理的核心内容，是在管理制度上最伟大的创造。这应该是我们必须具有的现代经济管理的常识。西方国家，企业的技术革新，市场开发，管理改进，都是在严格的预算下展开的，既受到预算的支持，也受到预算的约束。西方国家的社会生活，小到社区管理，大到政党政治，议会辩论，总统选举，围绕的中心就是预算，所有的结果最终都要在预算上落实。没有需要通过预算来实现的实际利益，没有实际的好处，所有这些社会活动的动力就都不存在了。中国人喜欢从道义和政治的角度来讨论问题。西方人喜欢从实际的经济利益的角度来思考，并且建立制度来保护自身的利益。因此，中国人要求政府首先要有好人当政。西方人首先要求政府遵守制度。我们学习国外的先进的管理经验，如果不能理解预算制度，就是只学了皮毛，忘记了根本。

用这样的视角来重新观察中国的历史，就会发现中国历史上的重大挫折都是来源于没有预算制度。秦朝为了抵御匈奴，修建长城，建设国防，难道不应该吗？可是，修长城修出了一个孟姜女。孟姜女要哭倒长城，反映的是没有预算约束的国防建设会导致比外族入侵更严重的破坏。结果是秦朝二世而亡。隋朝为了发展经济，修建大运河，难道不应该吗？可是大运河的修建让社会不堪承受，说明了不受预算约束的经济建设很容易让社会走上经济崩溃的道路。结果是隋朝灭亡。新中国建立以后，经济建设“过热”一次次把整个国家送上崩溃的边缘。用现代经济管理的标准来衡量，都是因为没有起码的预算约束。再看看近些年来，各级政府的那些臭名昭著的“政绩工程”，都是在漂亮的政治口号下，不受预算约束的祸国殃民的行为。要解决这些问题，需要在管理制度上有根本的改造。这就是认认真真的一丝不苟的向西方学习，在我国建立起严格的预算制度。

1.2 我国实际上是一个没有预算制度的国家

严格地说，中国全国上下，从政府到企业，都是没有预算制度的。为什么这样说呢？因为中国是全世界唯一的在会计制度上承认“预算外资金”的合法性的国家。在预算中没有的或者不足的收支常常可以在预算外入账。而在预算外入账的项目就可以不受预算的约束。这样一来，预算管理就等于完全虚设。这就如同在军队的管理中承认有两套纪律。在正规的纪律约束下违反军纪的行为到了另一套军纪下都可以被看成是功劳。可想而知，这样的军队就会是一支什么纪律都没有的军队。因此说，我们的国家实际上是一个没有预算制度的国家。

1.3 只要有预算外资金就不会有法治

什么叫做预算外资金？从来没有法律上的依据。预算外资金的出现有着极大的随意性。承认预算外资金是中央政府为了鼓励各级政府部门和国营企业增收节支而采取的措施。哪些资金可以成为预算外资金，以及预算外资金的管理权限，都是通过中央政府的行政命令来规定的。今天的预算外资金，到了明天只要中央财政部一个通知就可以“纳入预算内管理”，就不再完全是预算外资金了。所以，预算外资金年复一年，其真实含义都是不一样的，既不能预先制定计划，也很难有对执行过程的跟踪和检查，更不可能得到任何一方的信任。

二十多年前，预算外资金的总额就已经几乎与中央财政的机动资金总额相当。在多年来预算外资金不断地被纳入预算内管理之后，到2005年底，预算外资金的总额还有5500多亿，平均到全国十三亿人口，每人400多。（很抱歉，虽然现在已经是2008年，可是我在国家统计局的网站上只能看到2005年的资料。）

全国人大每年开会，都要讨论和通过财政部做的国家财政预算。可是，有这么大一笔资金既在政府的掌握之中，又完全在财政部的预算之外，也完全在人民代表大会的监督之外，你还能相信人大会议真的在体现“最高权力机构”的法定权威吗？你还愿意人大会议去相信财政部的报告吗？

我们的各级政府部门和国营企业，每年都在制作大量的财务报表，以反映他们的财务状况。可是，有这么大一笔资金游离在政府和企业的预算管理之外，你还能相信各级政府部门和企业的预算和执行预算的能力吗？你又怎样来评价那些“正式报表”的真实含义？都说会计不要做假帐。这些不都是合法的假帐吗？即使你十分愿意承认这些帐都是真的，你又能从这些账目中看到多少真实的情况呢？

我们的会计数据是社会实行法治管理的事实基础。可是，有那么大一笔资金不在正式的会计报表之中，不在正常的监督管理之中，经济生活中依法办事的事实依据又在哪里呢？社会实行法治管理的基础又在哪里呢？

任何国家都有政府官员腐败的问题。但是，象中国这样在几千年的历史中，不断出现文官腐败导致王朝覆灭的就只有中国了。中国有二十四史，文官腐败是每一个王朝覆灭的主要原因。直到今天，文官腐败还是中国社会稳定的最大隐患。西方国家政党轮流执政。但是，对政府的预算管理的制度是不变的。经验证明，西方国家这样的预算管理是有效的。在这样的制度下，政府文官的腐败行为基本上被控制在了个人行为的范围中，不至于成为危及国家命运的心腹大患。我们国家由于自古以来就没有严格的预算管理制度，执政者虽然也想有个廉洁的政府，但是根本做不到。现在中国的政府腐败早已经不是某些官员的个人行为，而是各级各部门的集体行为。从法律上来说，属于集团犯罪。集团犯罪的普遍存在，反映的是我们在社会管理的根本制度上的重大缺陷。如果不能通过建立严格的会计制度来避免政府文官集团的腐败，中国法治的实现就会遥遥无期，历史上王朝更迭的惨剧就会在今天重演。

1.4 承认预算外资金是把最低级的行为方式引入了官场

预算外资金是各级政府和企业的小金库，是“私房钱”。承认预算外资金，就等于承认了小金库和私房钱的合法性。不仅如此，还等于就承认了假公济私的合法性。这种私房钱的做法反映的是中国历史上旧家庭里面婆婆和媳妇之间，小姐和丫环之间的十分低级的金钱行为。用这样的行为方式治国，不闯祸就怪了。

我们现在的各种社会怪象中，最大的怪象之一就是市场上充斥着上级命令下级的官场行为，官场上充斥着讨价还价的市场交易行为。从现代管理制度的角度来看，其制度根源，就是预算外资金的合法存在。

任何国家，不论是政府还是企业的行政体系中只能贯彻下级服从上级的原则。否则，就不可能有步调一致的队伍，更不可能有行政效率。现代西方国家再讲民主，也不会让市场交易的行为在行政管理中有任何地位。行政管理就是要军事化。不服从命令就是犯法，就要受到惩罚。我们的人民解放军，从建军开始，就有三大纪律八项注意。一切行动听指挥，是三大纪律的第一条。一切缴获要归功，不拿群众一针一线，都是不留任何余地的军队纪律。想在这里谈交易是白日做梦。

在预算外资金这样的私房钱的诱惑下，各级政府部门的计划制定和执行都成了与上级讨价还价的交易过程。各级政府部门的小媳妇心理，丫环心理，不可能不日益滋长起来。这种制度引导着各级负责人“人在曹营心在汉”。吃着碗里的，想着锅里的。上级是得罪不起的。得罪了上级，官就没得做了。可是，“吃饭靠集体，花钱靠自己”。想把日子过舒服了，上级是靠不住的，还是要靠自己努力。办好了公事，可以保住饭碗，办好了私事，有了预算外资金，才能有吃有玩。这不是小媳妇和丫环的心理是什么？

预算外资金，是各级各部门工作人员增加收入的重要资金来源。堂堂中国政府的公务员们增加收入要靠预算外资金，说出来简直难以让人相信。可是，这就是我们今天的现实。这在客观上形成了贪官和本部门工作人员在利益上的一致性。