孔善广：分税制后地方政府财事权非对称性及约束激励机制变化研究*

内容提要：分税制后中央与地方政府的财政收支状况与分税制前对比变化呈“反向剪刀状”，地方政府财政收入占全国财政总收入比例逐渐减少，财力上移，但其财政支出占全国财政总支出比例不断增大，造成地方政府的财权与事权不对称，地方政府必然转向另一种的约束激励机制扩大财源。根本原因是现有财税体制所导致的问题及相关制度存在缺陷，不能将所有矛头均指向地方政府，应从根本上改革体制上的缺陷。

关键词：分税制 地方政府 政绩考核 土地财政 体制改革

一直以来针对地方政府对农民土地的违法圈占、对城镇居民房屋的野蛮拆迁，及片面追求GDP的增长、对提供公共产品方面的缺失、对中央财政转移支付的滥用等问题，我们不断将矛头指向地方政府，特别是近期房价的不断攀升，更引发对人们对地方政府与房地产商联手推高房价的抨击。表面上看似乎所有的问题根源就在地方政府身上，但深入分析，这显然是片面的。

既然在指责地方政府，也就承认其具有“经济人”的属性，其必然在一定的制度约束条件下地追求个人利益目标及本级政府利益最大化，为此，本文从分税制前后地方政府的制度约束与激励变化加以分析，说明不能将所有矛头均指向地方政府的原因。

一、分税制前中央与地方财政收支状况

从1953-1958年，中央财政收入占全国财政总收入比例平均为78.4%，财政支出占全国财政总支出比例平均为68.6%，地方分别平均为21.6%和31.4%，中央与地方的收支比例基本平衡，并稍偏向于中央。但到了1975年，中央的财政收入仅占全国财政总收入的11.8%，财政支出却占全国财政总支出的49.9%。从1975年到1984年的十年，中央的财政收入占全国财政总收入比例平均仅为22.9%，财政支出占全国财政总支出比例平均却为51.1%。中央政府与地方政府财政收支不对称、不平衡现象已十分突出，多年来中央占用比例很少的财政收入，却要支付与地方差不多的财政开支，中央财政承受极大的支出压力，更说明了地方存在大量的预算外的收入及开支。

从1985年起，国务院对各省、自治区、直辖市实行“划分税种，核定收支、分级包干”的财政管理体制。1988年颁布《关于地方实行财政包干办法的决定》，并特别强调，“各级人民政府领导同志要严格按照国家的方针政策，发展经济，管好财政。要进一步加强全局观点。体谅中央的困难，正确处理中央和地方的利益关系。要加强对财政工作的领导，积极支持财政部门履行自己的职责，严肃财经纪律。各级人民政府要带头执行国家的财经制度，不得越权行事，自作主张，影响全局，更不得以或明或暗的方式去指使财政部门违反国家规定处理财政问题”，可见中央财政的困难程度。

《决定》对以往包干办法作改进规定，从1988年到1990年期间，在原定财政体制的基础上，全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法，包括有“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解额递增包干”、“定额上解”、“定额补助”六种。在实施财政包干体制后的1985年至分税制前的1993年，中央财政收入占全国财政总收入比例平均为31.8%，财政支出占全国财政总支出比例平均却为33.9%，达到收支平衡比例基本平衡。

但是，地方政府在财政包干的财政分权制度下，仍然可以采取“打埋伏”和“拉上补下”的办法（即将超额部分隐瞒不上报或留作下一年弥补增长不足部分），以增加同中央政府的对下年度指标的“谈判”能力，使地方政府所掌控的财源不断增加，存在较大的“漏洞”。而且，“中央和地方所有财政关系调整都是根据中央的‘决定’、‘通知’来传达和执行的，而没有法律的规范，在财政关系的具体调整中也缺乏相应的法律依据……由于没有法律的依据和约束，过去的财政分权方案总是中央和地方谈判妥协的结果”（姚洋，2003）。因此，中央财政收入比重不断下降，到1993年，中央的财政收入占全国财政总收入的比例下降到22%，中央政府与地方政府在财政收支不对称、不平衡问题得不到根本解决，中央显然不能承担日渐庞大的开支,也导致中央政府缺乏对宏观干预能力。

二、分税制后对地方政府的影响

为解决上述问题，1994年开始实施分税制改革，“根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，强化各级预算约束”。

实施之后的当年，中央与地方的财政收支状况就开始发生较大的变化，中央的财政收入占总收入达到55.7%，比1978年增加40个百分点，但中央财政支出只占财政总支出的比例和以往对比变化不大，仅为30.3%。再之后的1995年到2004年连续十年的中央财政收入平均占国家财政总收入的52%，但财政支出平均只占国家财政总支出的29.8%。而这十年来，地方的财政收入占国家财政总收入平均为48%，但财政支出却占国家财政总支出平均为70.2%。整个数字前后变化对比呈反向剪刀状（表1）。

在地方财政收入占全国财政总收入比例不断减少的同时，其财政支出占全国财政总支出的比例却不断加大，到2004年，地方财政收入占全国财政总收入的45.1%，但财政支出却占全国财政总支出的72.3%。中央也不断有具体的规划和指标下达（如教育达标等），到省一级再层层向下分解，而且通常是向下各级政府掌握的财源越少，负担也就越重，形成各级地方政府间事权层层下放，而财权却层层上收。据国务院发展研究中心调查，在农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由占大多数的农民负担。这就是所谓的“财权上移、事权下移”和“中央‘请客’、地方‘埋单’”之说。

例如在2004年，中央的财政收入占全国财政总收入的54.9%，但教育事业费中央财政支出219.64亿元，而地方财政支出3146.30亿元，是中央的14倍多；社会保障补助支出是中央的近7倍；支农支出是中央的10倍。再以县级财政为例，其财政收入只占全国的21%，但财政供养人员却占到了全国的71%，因而大部分财政收入只是“养人”，即所谓的“吃饭财政”。

“由于受地方经济发展制约的影响严重滞后，有些地方政府税源枯竭，致使地方政府尤其最基层的县、乡政府缺乏必要的财力支撑，无法正常履行其职能，无力为民众提供最低水平的公共物品和公共服务，更不要说在全国实现地方政府公共服务能力均等化的目标”（刘玲玲，2006）。因此，从财政包干体制向分税制实施后，地方政府履行基本职能面临巨大的财政压力。

三、对地方政府约束激励机制的转变

1949年建立新政权后，我国除了政治体制是高度集中的一元化结构外，经济体制是实行的是高度集权的计划经济，地方政府是中央政策的坚决执行贯彻者, 必须严格执行国家制定的计划，地方政府及其各部门与国家利益体系也高度一致，地方的发展与中央政策有极大的关系，如“三线建设”等。1978年的改革开放后，一个重要举措就是对地方的放权让利，而放权让利的实质是中央在承认地方作为一级利益主体的合法地位的同时，把一定范围的权利还给地方。特别从1985年起国家实行“划分税种，核定收支、分级包干”到1992年以后实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制，地方政府及其各部门从国家利益体系中分化出地方和部门利益，“在原来的‘忠诚/命令’式激励机制的基础上形成了地方政府运行的新激励机制――‘忠诚/政绩’式机制（杨雪冬，2005）。

在1994年实施分税制后的当年，中央的财政收入占全国财政总收入比例由上年的22%急升至55.7%，财政收入为上一年的300%，财政支出占全国总支出比例却比上年只是增加2个百分点，而地方财政收入则比上年减少32%，之后中央与地方的财政收支的“反向剪刀”状态出现。就算地方政府原“事权”不变，但“财权”上移，加上一直地方政府不能发行地方公债，没有举债权，没有税收立法权，地方政府财政出现严重困境，不少地方政府出现严重的债务。

到2004年，我国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。地方政府债务还在以每年200亿元的速度递增（冯培恩，2006）。很多地方政府特别是欠发达地区乡镇政府成为“吃饭财政”，甚至连公务员和教师工资的依时发出也成问题。

而众所周知的是，地方各级政府有各自的管辖范围，有为管辖范围的居民提供公共服务及解决当地的民生问题的职责，而且从县（市）级以上政府基本要设置与中央一样的机构，也有几乎所有一样的财政支出项目，更要完成中央有关的规划和指标任务，就必须要有充足的财源才能为中央“请客”的指标及为本身政绩“买单”，必然要发展当地经济扩大收入来源。另外，地方政府之间也存在为当地发展经济获取财源的横向竞争，实际上是笔者所指出的向上升迁的“政绩竞争”，经济市场化和地方分权使这种竞争日益加剧，导致地方政府的“公司化”。

因此，地方政府在原来财政包干体制下的约束与激励机制必然转向另一种的约束激励机制，即如何在分税制后财政收入急剧减少的状况下完成政绩考核指标，并且一直以来是“以经济建设为中心”，更强化追求当地的经济增长来达到增加财政收入的动机。

四、增加当地财政收入的主要途径

实施分税制后，中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%。地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。后来增长较快的所得税也改为共享税。

在中央与地方的财政收入划分后，地方政府扩大财源途径之一是增值税25%分享部分，以及完全由中央政府承担的出口退税（2004年起略有变动），[1]必然激发地方政府加大招商引资（特别是外资以此加大出口额取得中央的出口退税）、加大投资上项目以加速经济发展，片面追求GDP增长以增加财政收入的冲动。途径之二是扩大地方可独享的收入来源，如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等，这些大部分与土地有关，导致在连续的工业化城市化、“经营城市”的口号下，大量征用集体土地和进行旧城改造拆迁，不断扩张城市规模，发展城市建筑业和房地产业，以土地生财。一些地方政府的土地收入占财政收入的70%，从此可见一斑。

另外，一系列法律法规及政策所设计的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”、“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”、地方政府就可以按“土地的城市建设用途的市值”把征得的土地批租出去，获得的收益就归政府等“征地、补偿、批租”制度，更为地方在法理上大开方便之门。土地耕地违法圈占现象不断出现，可用土地耕地急剧减少（表2），与土地房产相关的地方财政收入不断大增。

根据中国土地政策改革课题组的调查研究结果，城市扩张带来的房地产业和建筑业发展,近年来已成为地方财政预算内的支柱性收入。在东部一些发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税收，是地方税收中增幅最大的两大产业，增幅高达50%至100%。这两项税收占到地方税收的37%以上。西部地区政府也选择了城市扩张，从建筑业和房地产业的发展中开辟税源，