李炜光：中国――长达一百五十年的缓慢转身

改革开放三十多年了，我们一直习惯于将中国的制度变迁视为“经济体制改革”，其实它远非经济问题所能概括，而是政治、文化和社会的整体性、全方位的转型，或曰现代国家建构。这个过程从晚清洋务运动算起，已经延续了一百五十年之久，至今没有完成。如韦森教授在《大转型》序言中指出的：“如果我们把晚清以来中国人民为寻求富强和建立一个现代国家视作具有一定连续性的社会进程，那么，可以认为，自一九七八年以来的中国市场化改革，只是重新开启并加速了这个进程。”眼下中国转型陷入种种困顿纠结的情形表明，我们至今还没有找到化解这些冲突的最佳途径。用哈贝马斯的话来说，它依然是一个跨世纪的“未完成方案”，是一个需要对现代核心价值观、未来发展模式和路径重新审定的历史性命题。古老的中国仍在路上跋涉，没有安顿下来。

近些年来，中国社会出现的一个显著变化，是政府的行为模式发生了明显的集权化倾向。伴随权力扩张的，是基于政府官员对自身能力的过度自信和层出不穷的“政绩工程”。这些耗费巨量纳税人资财的工程项目与官员的个人私利密切相联。如果其行为不能被置于有效的约束和监督之下，或者他们仍有能力罔顾来自民间的批评，这种彻底官僚化的权力运作体系给我们社会带来的危害，将不亚于任何旧时代的政治腐败，这是“大转型”之所以艰难迂回的主要原因。从这个意义上说，改革的障碍和阻力主要不是来自民间，而是来自政府自身。韦森作为制度经济学家，敏锐地看到了中国转型的症结所在，指出目前中国改革已进入“深水区”，“尤其是政治体制改革，似已经到了刻不容缓的时刻。未来中国向何处走，是一个任何人都无法绕过和回避的重大理论和现实问题”。

在本书的首篇时政论文中，韦森对近年来热议的“中国模式”进行了分析。在他看来，改革开放三十年之所以取得巨大成就，是因为选择了市场经济之路，“这一点应该是全社会的共识”。但中国的市场化之路行走得并不顺畅，所以他随即指出目前我国市场经济运作中的“最大问题”，即政府在放开和引入市场的同时，它本身不但没有依市场的要求退出，而是愈加强势地参与其中，成为当今中国社会中最强大的、最主要的、无处不在的市场主体，对经济高增长的偏好成为这个体系的内在逻辑。政府不仅指挥市场、驾驭市场、调控市场，还直接参与市场的竞争和运作。在二○○八年以后的世界经济衰退和中国刺激经济的计划实施过程中，政府的干预之手几乎运用到了极致，成了全社会最大的投资主体和融资平台。然而，权力固然可促成一时繁荣，却需要比市场自发力量付出更多的代价。我同意韦森的判断，目前这个正在热运行的体制，并非真正的市场经济，而是某种混杂了计划经济残留物的怪异体制，它或许能在短时间内保持较高的经济增长速度，却在推动现代国家转型方面难有建树。所谓现代国家建构或转型，其“准星”还没有校正，走偏也就在所难免。

古典经济学的常识告诉我们，这种“政府推动型”的增长是难以持续的。资源再多终归有限，新创价值多归于政府，结果只会是政府动员和汲取资源的能力越大，资源消耗得越快，民间得到的就越少，经济陷入停滞和衰退的可能性就越大。事实也证明了这一点。财政刺激政策本应产生的“财政乘数效应”并未显现出来，带动私人部门投资消费也不十分明显，本来应该维持至少一个中等时段的增长效应，结果只过了两年左右就掉头向下，二○一二年就不得不继续实行明知不可为而为之的刺激政策。这样看来，经济学中所谓政府失灵，绝不只是简单的“政策失灵”，而是政府保障经济社会正常运行的功能出现系统性失灵。其更大的危害还在于，这个已然失灵的政府却还拥有巨大的和不受约束的权力，没有任何外部政治力量可以督促其在法治和民主的轨道上运行。这样的政府，注定会成为市场运行首当其冲的对手，与民争利，与市场争地盘，终将导致经济发展的不可持续和一次次社会转型的失败。

政府愈加膨胀的权力和职能范围，来源于其对社会财富的不断汲取。十几年前，曾有中国学者忧虑中国政府会因财富汲取能力较差而陷入困境，但无论一九四九年以后的国家理财史演变，还是改革开放三十余年的新实践，政府“汲取能力差”的例证并不多，即使是一九九三年前后“两个比重”过低（即财政收入占GDP的比重过低和中央财政收入占整个国家财政收入的比重过低）的几年，也只是受八十年代邓小平“放权让利”改革的影响，以及分税制前较为倾斜于地方的财政体制所决定的，并不标志着政府整体性的汲取能力多么低下。分税制体制改革后，中央政府的财政集中度迅速上升，地方政府在分税制改革后因大块财政收入上移而支出责任不断“下移”（“事权下移”的说法并不十分准确）的新格局下，尽管出现较大“赤字”，仍然可以很快找到土地财政等途径，持续性地筹集到更多的财政收入，我们从这个惊心动魄的过程中可以找到上述判断的证据。

近十几年来，政府财政收入以超过国内生产总值两倍的速度一路增长，有些年甚至超过了国内生产总值增速的三倍。疯长的财政收入推动着财政支出以更快的速度增长和政府规模的快速扩张，而超大的政府吞噬财富胃口变得越来越大，有社会“供养不起”之虞。一九九五到二○○七年，去掉通胀成分后，政府财政收入增加了5.7倍，城镇居民人均可支配收入只增加1.6倍，农民的人均纯收入才增加了1.2倍。韦森指出，政府财政收入如此超高速地增长的后果是，凭借强大的财政力量，政府（尤其是中央政府）控制的资源越来越多，政府投资在全社会固定资产投资中的比重越来越大，其对经济和社会的控制能力也就越来越强悍。一个强势政府主导一切、统御一切的独特体制和模式，正在中国社会内部逐步成型。这样的体制，“既不同于过去的计划经济体制，也非同于一般的市场经济，甚至在中国历史上也很难找到类似的情况”。

韦森的话语重心长，与其说是“感觉”，不如说是忧虑。“一个在市场经济条件下权力不受任何实际约束的政府，可能比计划经济条件下的政府在长期来看更容易出问题，甚至可以讲更加危险。在无宪政民主政制的政府的治理之下，民众的福利肯定不会太高，且该经济社会的长期发展绩效也可能比计划经济体制更为糟糕。”显然，在这样的“模式”下，任何经济或社会体制转型的努力都很难获得成功，而且阻碍我们国家转型的屏障，现在已经看得越来越清楚了，它不是经济的，而是政治的。正如韦森所指出的，我们有必要强调以下的判断：所有偏废政治体制改革的经济体制改革，迟早会陷入权力的合法性危机和普遍的腐败困境。回顾近代以来中国社会的演变，不禁让人担心，万一这次社会整体性“转弯”仍不成功，我们的社会将付出比以往转型失败更加惨重的代价，一百年前发生过的情景，难说不会再重新上演一遍。

那么，怎样做才能避免误入历史怪圈呢？韦森认为，需要“尽早启动政治体制改革，建立有中国特色的现代宪政民主政制和良序公正的法治社会，使全社会各阶层的人都有一个安全感，使企业家都有一个光明和稳定的预期，已经是当代中国经济社会发展到现阶段历史之要求所刻不容缓的了”。他指出，宪政的首要问题是政府守法，而不只是个公民守法的问题。“政府守法，受预先制定的规则约束，就是宪政。因而，在某种意义上，可以把法治理解为宪政民主。认清这一点，是非常重要的。”以我的知识能力，所谓宪政，就是当行政体系中有一种权力存在的时候，必须同时有另一种权力能够制约住它。任何权力都应该受到制约和监督，包括对监督者进行监督的权力。社会中不能存有绝对的、可以不受制约的权力，而不论这个权力来自何方和归何人掌握。各级政府内的所有行政和技术官员，其手中掌控的权力都须受到宪法和法律的约束。只有宪政的制度之索才能约束住权力，也只有经历宪政民主的洗礼，才能使当权者和社会公众都懂得自己应该承担什么样的责任、义务和遵守什么样的法律。

在所有的政府权力中，最难处理的是治税权的归属问题，如十二世纪初英国约翰王与贵族代表签订《自由大宪章》，“国王的钱袋子”易手于他人，才是影响制度变革的关键因素。政府征税权力的蔓延，必然与私人领域的财产权利直接触碰，征税与纳税双方缺乏协商和讨价还价，就很难制定出尊重私人产权的税率来。在缺乏外部政治控制的公共预算体制下，政府的各项财政支出会被更多地用于培植公共权力本身（如增大官僚体制的消耗性支出）而非保护私人产权。所以，一个市场国家在设置它的规则时，首先要在税收和预算问题上着力，用立宪的方式，给政府征税和安排预算的权力预设法律边界。布坎南指出，只要不是全体一致同意，群体不得以任何赞同比例剥夺任何公民的私人财产。政府之手必须保持干净，保持利益中性，并诉诸“知情权”来接受公民的审查。所以在现代社会中，成熟的市场经济体制和代议制的民主政体、权力制衡和相互监督机制、新闻与言论表达自由和与此相适配的面向全体纳税人的财政信息披露制度，这三大原理构成了政府合法性的来源和基础，也是一个社会成功转型的大目标。如韦森的另一位经济学家好友汪丁丁先生指出的，现在有不少经济学家经常错置语境，以为我们的政府天生就具有自我约束的能力，而热衷于建议开征那些只有在强力约束下才可以开征的税种和才可以开支的项目，其结果很可能是灾难性的。

市场自上古时代即已存在，所谓“神农日中为市”是也，但市场的发展并不必然造就现代国家。现代国家转型也许并不只是蒸汽机等技术工具的变迁，也不只是市场经济和自由竞争的产物，还应考察公共经济制度变迁的因素，而这恰是以往研究未予充分注意的问题。比如，诺斯等新制度经济学家在研究西方世界的兴起中较多强调产权制度的作用而缺少对公共财政因素的分析。韦森也是制度经济学家，他看历史和现实理论问题的角度就与众不同，更重视制度变迁和国家建构中公共财政的作用。他主张限制政府对社会财富的汲取，“只有政府的税收和其他财政收入权受到纳税人选出的代表同意和批准后才能征收和行使，只有政府的财政支出对纳税人来说透明了，并受人民选出来的代表的实际审议和约束了，才有真正的民主政治和法治社会”。在现代社会，预算是联结政府与人民的纽带，是政府管理社会的工具，同时也是社会管理政府的工具。如市场主体之间的讨价还价可带来效率提高和经济增长一样，纳税人也可通过财政公开、问责和纠错等机制与政府讨价还价，以获得公共经济成本的下降和公共品效用的提高，所以韦森非常重视现代预算制度的构建：“没有预算民主，任何民主政治都将是空的。没有预算民主，法治国家也不可能真正建立起来。没有民主预算，中国经济从长期来说将会如温家宝总理所说的那样，‘不稳定、不平衡、不协调和不可持续’。”

成熟的市场经济，能够使社会成员通过寻求帕累托改进改变自己的福利状态，逐渐摆脱贫困和弱势的处境。其中的关键问题是如何处理好市场与政府的关系，这是宏观经济学中最着力的领域。由于经济中存在着不确定性，人们对市场的预期也并不完全理性，一些未预期到的冲击有可能干扰市场经济的正常运行。由于信息和知识的不完备，劳动市场和商品市场普遍存在着价格如工资的“粘性”，并由此导致市场的失灵。于是，市场便不能完全保证充分就业、价格稳定，持续的经济增长以及社会公正的实现。如美国经济学家费尔普斯所指出的，在这样的情况下，政府制定并实施适当的宏观经济政策，用以影响产出、价格和就业等实际变量，便是有意义的。但是，政府干预必须有充分的根据和适当的限度，其中的关键因素是在政府干预之下，个人选择的自由和空间不能因之而缩小。我理解，韦森所推崇的“现代人类社会良序运行的基本法则”，就是建基于个体自由的，包括企业创业、创新的自由。这是一种宪政理念：在一个健康的社会里，凡是个体能做的事情，社会就不要做；凡社会能做的事情，地方政府就不要做；凡地方政府能做的事情，中央政府就不要做。只有在这样的制度和文化的环境中，人的心智才能健康地舒展，知识和智慧才能得到积累，创造性才得以开发，社会才能实现向文明方向的进步。目前我国经济中仍保留着较多的垄断因素和领域，政府干预不仅没有减弱，反而有增强的迹象，即所谓“国进民退”，其结果，必然是抑制创新创业，阻碍经济增长。只有坚持市场化改革，促进经济包容，逐步减少政府对经济的干预，鼓励企业和个人创新，才能激发经济活力，保障经济的可持续发展。无论何时何地以何种理由，政治权力都不能随意干预经济自由。经济自由可保证人们之间相互合作，而不必依靠外部强制和命令；自由市场还有把权力分散化的功能，即便出现某种政治集权，