张可云：东北老工业基地振兴的难点与重构新思路

2003年中央作出实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策，至今已经过去了10多年，但东北地区等老工业基地所面临的问题依然十分严峻，而且在整个国家经济发展进入新常态的背景下，东北地区发展面临新的困难和问题。老工业基地振兴与否，不仅事关东北地区的经济与社会发展，而且事关整个国家区域经济协调发展。那么，东北地区等老工业基地的振兴到底存在哪些难点？如何突破难点真正实现老工业基地返老还童？回答好这两个问题具有重大的现实意义。

2015年12月30日召开的中共中央政治局会议审议通过《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（简称《意见》）。这次会议总结了东北振兴战略实施以来所取得的成效与面临的问题，提出了未来振兴工作的思路与着力点，并明确指出了解决东北地区的困难和问题“归根结底还要靠全面深化改革”。

应该说，10多年来中央政府对东北地区的重视一如既往。自2003年提出《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》之后，中共中央、国务院先后提出或批准了一系列规划或政策性文件，主要有《东北地区振兴规划》（2007年）、《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（2009年）、《东北振兴“十二五”规划》（2011年）、《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》（2014年）以及《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（2015年）。同时，东北地区等老工业基地的各级地方政府也在摆脱老化方面做出了巨大努力。中央与地方对老化问题的高度关注是东北老工业基地振兴取得明显成效和阶段性成果的重要原因。那么，在各级政府如此重视东北问题的情况下，为什么现实依然十分严峻呢？

从理论上说，老化问题称“萧条问题”或“萧条病”，是指一个区域在经济社会发展水平达到一定高度后因产业结构与产业布局调整不及时而陷入长期萧条状态，陷入这种困境的区域很难通过自身努力走出萧条的泥潭。从经验上说，许多老牌发达国家的萧条地区治理过程表明，萧条地区摆脱困难的过程是极其痛苦、极其漫长的，许多国家的萧条地区在萧条的泥潭中挣扎了一个多世纪也没有摆脱困境。因此，指望东北地区在短期内完全振兴是不切实际的幻想。东北地区等老工业基地振兴存在许多难点，主要包括：

第一，体制刚性。东北地区曾经是新中国现代工业的摇篮，国有经济所占比重高，体制机制灵活性不足。体制机制障碍是老工业基地振兴难以逾越的问题，在市场化取向改革过程中，东北地区制度创新的阻力比其他地区要大得多。

第二，结构惯性。萧条地区都存在一个通病，即结构老化而且路径依赖十分突出，中外萧条地区概莫能外。在建国初期，东部地区的现代化产业曾经引领产业发展方向，但如今时过境迁，老工业基地大部分产业已经沦为生命周期阶段中的成熟后期产业，竞争力丧失。结构惯性主要表现在两个方面：一方面，重型经济结构很难在短期改变，吐故纳新速度过慢；另一方面，老工业基地企业文化难以适应创新的需要。东北地区大型国有企业集中，企业内部分工比较细，因此形成了比较有特色的分工企业文化，这种特点既有长处也有弊端。分工明细有利于提高企业效率，但专注于一个工种往往使人失去创新热情，而且一旦改变工种，工人将无所适从，区域整体转型升级步履维艰。

第三，创新乏力。由于企业效益下降或倒闭，老工业基地大量人口，特别是研发人员与技工外流，因而导致创新能力急剧下降。人才外流现象是中外老工业基地存在的突出问题，将导致这些地区陷入人才外流―振兴乏力的恶性循环之中。在极端情况下，有些老工业基地留下的是“老弱病残”。研发人员与技术工人流失相当于老工业基地大流血，导致的后果十分严重。

第四，收入徘徊。受企业活力降低的影响，经济增长速度骤降，从而导致居民收入水平增长放缓。最近几年，东北三省的经济增长速度在全国省级行政区中居于后几位，一些老工业基地城市出现负增长。2014年，吉林、辽宁与黑龙江三省的GDP增长率均低于全国平均增长率7.3%，分别为6.5%、5.8%与5.6%，在不包括港澳台的全国31个省级行政区中分别排第28、29与30名。地方政府财政拮据，用于改善民生的资源十分有限。

虽然不能因为存在上述难点而否认10多年在振兴东北地区等老工业基地所取得的成绩，但应该清醒地认识到，老工业基地的问题根深蒂固，目前还没有撼动老化的根本。上述四个方面是相互影响的，其中体制问题最为根本。正因为如此，2015年年底召开的中央政治局会议提出了抓好新一轮东北老工业基地振兴的四个着力点，即着力完善体制机制，着力推进结构调整，着力鼓励创新创业，着力保障和改善民生。同时，中央还要求“各有关部门要加大政策支持和推进落实工作力度”，“努力提升东北老工业基地的发展活力、内生动力和整体竞争力”，并在《意见》中提出了一系列措施。

老工业基地振兴具有三个突出特点，即艰巨性、复杂性与长期性。从发达国家长期的萧条地区振兴实践来看，不难发现这三个特点。所谓艰巨性，是指老工业基地冲破萧条的泥潭任务十分繁重，问题千头万绪，难以找到一条正确的振兴路径；所谓复杂性，是指老工业基地存在的问题既数量多又原因复杂，单一的治理方案基本上不能奏效；所谓长期性是指老工业基地振兴不可能一朝一夕就能完成，必须要有长期准备，长远安排。基于这三个特点，老工业基地振兴思路与发展方向的确定必须慎之又慎。

长期以来，围绕老工业基地振兴，在确定思路时人们首先想到的是转型升级。但中外许多实践表明，在现有基础上仅凭转型升级很难彻底改变老工业基地的面貌，更别提返老还童了。那么，是否存在替代转型的思路呢？从理论上说，用重构替代转型，更有利于加快老工业基地振兴。

转型（Transition 或Transformation）是对区域发展结构的微调整，属于改良（Evolutionary Development）；重构（Restructuring）或称重组（Reorganization），是彻底改组（Revolutionary Development）；转型是局部的调整，基本不动摇现有结构，而重构或重组是对发展结构的全面调整，从英文表述来看类似一场深刻的革命；老工业基地面临的问题根深蒂固，局部调整难以撼动其发展路径依赖，只有用重构猛药方能见效。在东北地区等地的老工业基地中，有许多地区的现有产业已经完全失去竞争力，单纯依靠这些产业的升级几乎不可能摆脱萧条，只有对经济结构动大手术才能浴火重生。有鉴于此，建议东北地区放弃过去10多年使用的修修补补式的转型思路，另辟蹊径。也就是说，振兴东北地区由转型调整思路转向寻求完全彻底的重构新思路。

重构新思路的关键在于着眼于长远复兴，在体制机制、经济结构、创新活力与民生改善方面进行大手术，有扬有弃，通过不懈努力使东北地区重新焕发发展活力，并为解决国内其他地区的老工业基地问题提供示范。

第一，重构体制机制。鉴于东北地区老化问题突出，建议在东北地区进行围绕老工业基地振兴的体制机制改革试点，进行大刀阔斧的重构。重构体制机制包括两个层面：

一是中央政府管理层面的老工业基地治理重构。重构重点放在“谁管”与“管谁”方面，同时调整“咋管”与“管效”。在“谁管”方面，在中央政府成立统一的区域管理机构，合并目前的国家发展和改革委员会中的东北司、西部司、中部办与国家扶贫办，新设立一个权威的区域管理机构――区域管理委员会，将国务院其他部委的区域管理职能归并到这个委员会。在“管谁”方面，在东北地区进行问题区域划分试点，在东北地区划分出需要中央政府扶持的萧条地区（老工业基地）、落后地区与膨胀地区。东北地区的突出问题是老化，但应当注意，东北地区并不是所有地区都是工业基地，东北地区也存在落后的地区与城市病突出的膨胀地区，东北地区振兴所需要解决的不仅是老化问题。从国际区域管理经验来看，只有明确中央政府区域政策作用对象，才能为彻底医治区域病提供制度基础。识别东北地区的老工业基地，应该以乡镇街道而不是整个城市为基本空间单元，以做到有的放矢。只有依据小范围基本空间单元识别老工业基地，才能使扶持精准到位，避免“撒胡椒面”与扶强不扶弱。随着中国经济发展进入新常态，处理问题区域也会常态化，在东北地区进行问题区域划分试点，可为在全国确定规范的问题区域管理框架积累经验。在“咋管”方面，建议成立一个区域发展基金，将所有扶持资源并入这个基金，并通过立法制定出基金使用程序与规则。目前，扶持东北地区的资源分散于中央政府许多部门之中，降低了政策资源的使用效率。在“管效”方面，需要制定具体的老工业基地振兴评价机制。目前，区域政策与区域规划制定与实施的评价机制缺失，导致制定过程不严肃，效果大打折扣。建议在立法框架内确定区域政策的评价机制。

二是市场主体的培育。受长期计划经济体制的影响，东北地区市场主体的培育滞后，因此，《意见》明确要求，通过体制机制创新“形成一个同市场完全对接、充满内在活力的体制机制”。切割地方政府与企业的关系，有效制止地方政府的地方保护主义行为，仍然是市场主体培育的重点。

第二，重构经济结构。重构东北地区的经济结构，要进行分类规划，有些地区需要彻底重构，而有些地区的重点仍然是转型。也就是说，东北地区的重构并不是指对所有地区进行翻天覆地地改变，重构的重点是老工业基地，而不是整个东北地区。

对于已经失去发展活力的老工业基地，彻底颠覆现有结构，重构发展新方向，方能根治老化病。有些资源型城市过去赖以生存的资源已经或将近耗竭，不打破过去的发展路径依赖不可能返老还童。这种类型的地区的出路不在于经济多样化，也不在于目前的产业升级，而在于寻求一个全新的发展结构与思路。

对于东北地区的膨胀地区，要切实治疗城市病，必须将重点放在吐故纳新上，以防止因城市病困扰而陷入萧条的泥潭之中。

对于东北地区的落后农村地区，应该运用类似于西部地区政策的扶持政策。落后并不是西部地区独有的，应该分问题区域而不是四大板块（即四大战略区域）确定区域政策。

第三，重构创新活力。创新发展是中国未来发展的新思路，东北地区尤其应该注意创新驱动力的培育。可以从内部与外部两个方面确定重构东北地区创新活力的新思路，通过内外激励激发东北地区的创新潜能。

在内部，一方面要针对最近10多年东北地区人才流失严重这一事实，制定人才回流与人才挽留政策，保住创新的根本；另一方面要兼顾高端创新与全民创新，围绕重构经济结构鼓励高端人才创新，同时激发大众创新热情。

在外部，要将引进跨国公司作为弥补内部创新动力不足的重要手段。有选择地引进与东北地区经济重构相关的大型跨国公司，通过跨国公司的高水平创新带动地方创新。

第四，重构民生保障。企业破产或歇业导致工人收入水平下降，地方财政收入降低导致地方政府用于改善民生的资源减少。改变民生保障资源不足的现状，需要中央政府的大力扶持，但中央政府的资金扶持仍然是输血式的扶持，不能从根本上解决东北地区的自立问题。保障民生需要中央与地方双管齐下。

为了确保在2020年如期实现全面小康社会建设目标并保证社会稳定，中央政府有必要制定东北地区民生保障规则，将失业工人、特困家庭作为重点扶持对象，避免大规模人口流失。

地方政府保民生的责任重大，应该通过创造就业岗位、加强教育与再培训和完善社会保障体系等方面的努力，使人民的生活水平得到明显改善。

老工业基地振兴是中国长期面临的问题，东北地区目前的困难较大，振兴东北地区需要从过去10多年的实践中总结出得失。重构是打破老工业基地振兴僵局的一种新思路。那些在重构方面有壮士断腕决心和完善计划的地区可能会脱颖而出，成为老工业基地振兴的佼佼者。