尚力强：对财税改革的思考

财税体制改革作为经济体制改革和政治体制改革的交汇点，新中国成立以来，进行了多次重大变革。特别是伴随改革开放，财税改革与其他改革相配合，推动了中国经济体制的根本性转变。

1.改革是一个永恒的话题。1994年的税制改革将“统一税制”作为主旋律，建立了以增值税为核心的新的流转税制；同时辅之以消费税和资源税，统一了内资和外资企业所得税制，统一了“内外有别”的个人所得税制，并对其他一些税种进行了改革，进一步规范了国家与企业的分配关系，规范了政府的分配行为。我国基本形成了一个适应社会主义市场经济要求的财税体制基础框架。

1994年的分税制改革是为了解决财政困难，目标是用中央财政的力量以推进改革。增值税在中央与地方之间按5∶1的比例分成。实施分税制后，税源稳定、税基广，当年的中央财政收入比上一年增加200%，占全国财政总收入的比例由上年的22%升至56%。此后，1995年到2013年，国家财政收入占GDP的比重由改革当年的11%增长至2013年的22.7%，同期中央财政收入占GDP的比重则由3%增长至10.57%，中央财政收入占全国财政收入比例由1993年的22.0%提高至2013年的46.59%，中央政府宏观调控能力大大增强。分税制改革被称为中国现代财税体制改革的里程碑。

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。2014年6月30日中共中央政治局召开会议，审议并通过了《深化财税体制改革总体方案》，并提出要重点推进三方面的改革：改进预算管理制度、优化税制结构、调整中央与地方政府间财政关系。这意味着，新一轮财税体制改革已正式开启。

2.国家财税制度是立国之基、发展之本。财税体制与国家的主权密切相关，与百姓的利益息息相关。从中国历史发展的进程看，每一个新政权建立之初，均采取“轻徭薄赋，与民休息”的措施。如历史上盛极一时的“文景之治”、“贞观之治”、“开元之治”等时期。然而，正如《左传》所言：靡不有初，鲜克有终。“善始者实繁，克终者盖寡”。（魏征，《谏太宗十思疏》）随着政权的巩固，统治者横征暴敛，政繁赋重，税役盘剥，沉重的赋税和劳役，民户苦不堪言，社会矛盾逐步升级，最终导致爆发农民起义。我国历史上秦末陈胜吴广起义、东汉末年黄巾大起义、清代太平天国农民运动等风起云涌的600多次农民起义，导火索大都因赋税而起。明末李自成起义，散发“三年不征”传单，口号“均田免粮”直指沉重赋税和土地集中制，受到广大民众的热烈欢迎，高喊“盼闯王、迎闯王，闯王来了不纳粮”。应之者如流水，日夜不绝，一呼百应，而其势燎原不可扑。李自成靠不纳税取得了政权，但很快便得而复失，除了因胜利而骄横恣意、大意轻敌招致惨败这个主因，还与其未能及时调整税收政策，缺少收入来源，致使政权难以为继也有很大的关系。

古今中外，税赋始终处在社会矛盾的焦点上。再从世界近现代史看，具有里程碑意义的重大政治事件和社会变革，无不与赋税关系密切。标志着近代史开端的英国资产阶级革命，就是由税收问题引起的。早在1625年，国王和议会围绕征税权的斗争就已经开始，斯图亚特王朝要求通过新税法，以筹措军备费用解决财政困难，屡遭国会反对。经过60多年的拉锯战，在1688年“光荣革命”的催逼下，国王和议会终于在1689年达成“不流血的妥协”，接受《权利法案》，其中规定国王不经国会同意无权征税。同样，1789年爆发的法国大革命，与税收也有着直接的关系。

中外历史表明，许多重大社会变革同财税问题联系十分紧密，财税工作，直接关系国家治理的能力和政权的巩固。

3.稳定收入是深化推进财税体制改革的基本保障。当前中国经济社会发展诸多难题的破解，几乎都以财税体制改革的全面深化为前提。牵住了财税改革这个牛鼻子，无疑等于抓住了政府改革以至于整个经济体制改革的全部内容。财税改革不仅关乎经济体制改革乃至政治、社会、文化、生态文明等方面的改革，而且有利于增强国家财政实力，规范政府与市场主体分配关系，促进经济健康发展、社会和谐稳定、国家长治久安。

税收的功能，主要在于组织财政收入、调节社会分配。为保证功能的实现，一般而言，税收围绕主要目标进行时，应当做到统筹兼顾、综合平衡。但在实际操作中，常出现矛盾，有时顾及了效率，有失公平；有时顾及了公平，失去效率。我们国家的税收定位为“取之于民、用之于民”，但时下“取”的方面透明公开，因为要采取手段去征收，而用的方面没有做到那么透明公开。在宣传上，强调税收取之于民的多，宣传如何用之于民的少，导致纳税人对税收的反感。无论如何，从企业到百姓、从企业到市场都不期望减少收入。从中央到地方、从宏观到微观都不期望财政收入下滑。为此，税负必须坚持，收入必须保持稳定，保持现有中央和地方财力格局总体稳定。

为保持现有中央和地方财力格局总体稳定，税收要正确处理好三个关系。一是正确处理好中央和地方的关系，就是将税权与事权有效地结合起来，充分发挥税收的作用，促进地方经济的和谐发展。二是正确处理税务部门与当地政府的关系，就是要将中央政策具体化，使税务部门在地方政府经济发展中发挥更大的作用。三是正确处理税务与企业和纳税人的关系，这直接关系到老百姓的切身利益、企业发展和经济社会发展的大局。

4. 建立公平税制是确保取得新一轮财税体制改革成功的关键。坚持公平优先，把公平放在改革的首要位置是最重要也是最紧迫的一项工作，它能确保此轮改革顺利推进，取得成功。

税收的实质是国家和纳税人的关系，是中央和地方的关系，是政府与市场的关系，但重中之重还是国家和纳税人的关系。因此，在改革中，我们必须清醒地认识到，新一轮财税体制改革，如何处理好中央与地方的关系，建立中央与地方在财权与事权方面的动态协调机制，也是财税体制能否公平公正的关键。此外，如何规范预算外资金行为、如何减少各种罚款、摊派以及乱收费等，也对财税体制改革十分重要。因为这些行为的存在，对财税体制的公平性影响很大，对财税体制作用的发挥影响很大。总之，新一轮财税体制改革必须围绕公平而展开，一切应按照公平的原则改革与完善。只有这样，新的财税体制才不会出现行为不规范、操作不合理的问题。

目前以“营改增”为引领的税收改革进入了收官之年，这是深化财税体制改革的突破口，将有利地推进建立新的税收体系，为建立公平税制奠定良好的基础。

5. 财税改革担负着建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的现代财政制度的重任。只有财权和事权相匹配，财税改革才能更好地进行。我国目前的中央和地方财政分配关系中，确实客观存在着中央和地方的事权与支出责任不匹配的问题。1994年的分税制改革，初步确定了中央和地方的事权与支出责任。但由于受到各方面配套不足等多种因素影响，中央和地方的事权与支出责任相适应的制度建设一直没有深入展开。随着我国工业化、城镇化的不断推进，管理经济社会事务的法治化、规范化要求越来越高，这方面的问题就越来越突出。一是中央和地方的事权与支出责任缺乏明确清晰的界定。应由中央负责的事务，交给了地方；应由地方负责的事务，中央承担了较多的支出责任；中央和地方职责重叠，共同管理的事项较多。目前中央财政本级支出只占15%，地方实际支出占到85%，导致中央干预地方过多，中央和地方职责不清，形成互相挤占或互留缺口、无从问责的现象，不仅带来行政运行效率偏低，国家政策目标难以实现，而且影响市场统一、司法公正和基本公共服务均等化进程。二是中央和地方的事权与支出责任缺乏健全的协调机制。一方面，一项政策或措施出台，往往由中央部门下发文件，“一竿子插到底”，基层政府只能被动接受。另一方面，下级政府也习惯于向上级政府争取财力支持，或通过一种事后债务化解的方式进行财力分配上的“倒逼”。最近几年，一些新增支出责任，如农村义务教育、农村低保、村级组织财力保障等，在政府间事权划分时就显得无法可依，加大了新增支出责任的协调难度。由于中央和地方的事权与支出责任不适应，使得中央和地方的财权划分也不尽科学合理，造成中央和地方的事权与财力难以匹配，财税体制运行中矛盾较多，效率不高。

清晰的事权与支出责任是财力与事权匹配的重要前提，是深化财税体制改革首先要解决的问题。立足于建立现代财政制度，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，合理划分中央和地方的事权与支出责任，是深化财税体系改革的必然要求。

具体怎么做呢？一是适度加强中央事权。将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务，集中到中央，减少委托事务，以加强国家的统一管理，提高全国的公共服务能力和水平。二是明确中央和地方的共同事权。将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如司法、社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方的共同事权，由中央和地方共同承担。三是明确将区域性公共服务作为地方事权下放给地方。将地域信息性强、与外部关联性小并主要与当地居民有关的事务放给地方，调动和发挥各级地方政府的积极性，更好地满足区域公共服务的需要。四是调整中央和地方的支出责任。在明晰事权的基础上，进一步确定中央和地方各自承担事权的支出责任以及中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可以通过安排转移支付将部分事权的支出责任委托给地方承担。根据事权和支出责任，在法律明确规定的前提下，中央对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要相应承担起均衡区域内财力差距的责任，建立健全省以下转移支付制度。

6. 财税改革必须坚持依法进行。财税是政治的一部分，也是政权的一部分。在西方国家，财税不仅仅是经济方面的手段，也是满足政治家需要的手段。国外的国会主要是审查预算，围绕预算的问题争来争去。如美国两党的争斗主要就是预算问题。但是，财税作为国家治理的基础，不能过度被工具化，尤其是不能为了短期的目标过度使用这个手段，而应该依法进行，否则，国家治理的这个基础就会松弛，甚至崩溃。

目前我国税收法律体系还非常不完善。在我国的税法体系中，国务院根据有关授权决定颁布实施了一系列的税收暂行条例，现行的18个税种中，除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外，增值税、消费税、营业税、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、印花税、契税、耕地占用税、烟叶税、船舶吨税、关税（海关法只规定征收关税，但具体税收要素由条例规定）等15个税种由国务院制定的有关暂行条例规定征收。

“落实税收法定原则”是党的十八届三中全会决定提出的一项重要改革任务。根据党的十八大和十八届三中、四中全会精神，为全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，按照中央全面深化改革领导小组的统一部署，全国人大常委会法工委牵头起草了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，实施意见明确要求开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律；同时对现行15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。最新调整后的十二届全国人大常委会立法规划共102件立法项目，其中，除房地产税法外，立法规划还补充了环境保护税法、增值税法、资源税法、关税法、船舶吨位税法、耕地占用税法等6大税法。立法规划还包括了税收征收管理法的修改。这表明，房地产税法等7部税法已正式纳入本届人大常委会立法规划，我国落实税收法定原则进程提速。

由此可见，新一轮财税改革，已不再是财税制度自身的完善，政策上的修修补补，而是立足着眼长远、服务全局、主动支撑国家治理体系和治理能力现代化的历史性变革。为此，我们应按照党中央的要求和部署，有力、有序、有效地推进，2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年初步建立起现代财政制度。

（作者单位：中国税务杂志社）

来源:：《红旗文稿》2015/19