于长革：中国式财政分权与公共服务供给的机理分析

一、引言

在我国，公共服务与公共产品是通用的，并没有对公共服务的概念加以严格的界定。温家宝总理2004年2月21日的讲话中对公共服务的定义是见诸报端的最早的界定，他在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出，公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。概括起来，公共服务包括公用事业和基础设施等基础性公共服务，科技推广、信息咨询和信贷政策等经济性公共服务，教育、医疗、社会福利和环境保护等社会性公共服务，以及军队、警察和消防等公共安全服务。

与私人产品不同，公共产品和服务具有联合的、共同的、公共的消费性质。它具有消费的非排他性和生产的非竞争性两个基本特征。在市场活动中，追求自身利益最大化是市场活动主体的理性行为，而公共产品的共同消费性很容易使消费者“免费搭车”。这就决定了市场无法有效提供公共产品，必须由政府通过财政支出等手段予以配置，如果出现配置失当的情况也必将由政府自身加以纠正。因此，公共服务的有效供给是公共财政的一项重要职能。

新中国成立后，我国建立并实行高度集权的计划经济体制和财政管理体制。十一届三中全会以后，我国开始了市场化取向的经济体制改革，以分权为特征的财政体制转型也随之启动，从财政包干体制到分税制，逐步在全国范围内建立了分税分级的财政管理体制。分税制作为一次重大的制度创新，在加强中央政府的宏观调控能力、激发地方政府发展经济等方面发挥了积极作用。但是，作为一种新的尝试，中国式财政分权体制并不完善，经过十几年的运行实践，其自身存在的问题和不足逐步显露。加之政府官员晋升激励机制的影响，造成中国GDP高速增长的背后却是公共服务供给的总量不足、质量低下以及地区和城乡间的严重不平衡。也就是说，中国式财政分权是导致我国公共服务供给存在诸多矛盾和问题的关键因素。要解决这一问题，必须从完善体制机制入手，进一步深化财政分权改革，以便从根本上改善我国公共服务供给状况，真正实现基本公共服务均等化。这正是本文的研究目的所在。

二、中国式财政分权的主要特征

自20世纪70年代末期以来，中国经历了一系列重要的体制变革。这些变革的重要内容之一就是分权，一方面，将计划经济体制下由国家掌握的资源配置权力逐步交给市场，即经济市场化改革；另一方面，在计划经济体制内部实行分权，其核心是财政收支权力在中央与地方之间重新配置，逐步从中央向地方转移，即财政分权改革。中国财政分权改革于1980年开始启动，历经财政包干体制和分税制，现已逐步建立了以分税制为核心的分级财政体制框架。

传统的财政分权理论植根于发达的市场经济国家，并为之服务。建立在该理论基础之上的西方财政分权体制具有如下基本特征：一是地方政府在公共支出决策方面拥有一定的自主权，支出决策和地方预算由地方议会自行审批，无需上级政府批准。二是在最低限度上，地方政府拥有2-3个地方税种的税基和税率控制权。三是地方公共支出的大部分由地方税筹措，只有小部分（通常不到1/3）需要依赖上级政府的转移支付。四是政府间支出（事权）划分采取了“中央余权主义”的方法，即除了需要专门列出归属中央的权限外，其余一切权限都归属地方。五是地方议会和政府通过选举产生，并对当地居民负责[1]。由于经济和政治制度的差异，西方国家通行的财政分权体制具备的基本要素，中国财政分权制度多不具备。与西方财政分权体制相比，植根于我国政治、经济、社会和文化制度基础之上的财政分权体制存在许多不同之处，富有鲜明的中国特色，因此，我们称之为中国式财政分权。概括起来，中国式财政分权主要具有以下典型特征。

1.经济上的分权和政治上的集权并存

相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权制度，中国财政分权体制是建立在中央与下级政府委任制基础上的。西方国家的财政分权不仅在经济上分权，而且在政治上也是分权的；而中国仅仅是在经济上分权，在政治上却是高度集权的。其导致的直接结果是：西方国家地方政府官员的选拔机制是民主选举，即对下负责；而中国地方政府官员的选拔机制是由上级政府选拔，即对上负责，传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国基本无效，进而形成了地方政府官员只唯上不唯下的局面。

2.中国式财政分权是“自上而下”的

传统财政分权理论认为，对于某种公共产品而言，如果其消费涉及全部地域的所有人口，并且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给各自的选民要比由中央政府向全体选民提供任何同样的产出量有效得多。也就是说，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品，那么由下级政府提供时效率更高[2]。因此，传统的财政分权是“自下而上”的。但从我国来看，情况却大有不同。新中国成立后，我国建立的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，财政收支状况直接影响着国民经济的运行与发展。进入20世纪70年代以后，随着传统财政经济体制弊端的日益显现，财政收支矛盾日益加剧，直接威胁着经济社会的发展和国家政权的运转。巨大的财政压力直接诱发了经济转型的启动，并使财政体制改革成为经济转型的突破口，率先实施。也正是由于上述原因，从1980年开始实行的财政包干体制，到1994年推行的分税制财政体制，我国的财政分权改革均将保证中央政府取得足够的财政资源以及强有力的宏观调控能力作为主要目标，各项改革措施均由中央制定政策，地方负责执行。因此，中国式财政是“自上而下”的。这在一定程度上直接导致基层财政由于长期得不到重视而陷于困境，公共服务供给能力严重不足。

3.政府的行为缺乏来自居民应有的约束和监督

传统财政分权理论认为，由于居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围。居民的流动性会导致地方政府竞争，一旦政府不能满足其要求，居民就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。地方政府要吸引选民，就必须按照选民的要求提供公共产品和服务，从而在效率上达到帕累托改进。但在中国，长期以来一直实行限制人口流动的户籍制度和城乡区别对待的政策，人口在地区间自由流动这一“用脚投票”机制发挥作用的前提条件根本不具备。因此，传统的“用脚投票”机制在中国不起作用，政府的公共服务供给行为根本受不到居民流动的约束。

三、中国式财政分权与GDP竞赛的形成

关于中国财政分权改革的绩效，虽然有少数学者通过实证分析得出了中国财政分权与经济增长负相关的结论[3-4]，但大多数文献均证实，中国的财政分权改革对地方政府发展经济构成了强大激励，有力地促进了经济增长。其中，最具代表性的观点是钱颖一、Weingast等人提出的“中国特色的联邦主义”。该理论认为，中国地方政府的强大激励有两个基本原因：一是行政分权，中央政府从20世纪80年代初开始就把许多经济管理的权力下放到地方，使地方政府拥有相对自主的经济决策权。二是以财政包干为内容的财政分权改革，中央把许多财权下放到地方，而且实施财政包干合同，致使地方可以与中央分享财政收入。财政收入越高，地方留存就越多，其中预算外收入则100%留存。这些激励使得地方政府有极高的热情维护市场，推动地方经济增长[5-7]。

中国式财政分权的主要特征之一就是经济上的分权与政治上的集权并存。中国是一个中央集权的国家，中国式财政分权改革始终伴随着垂直的政治管理体制，中央完全掌握着地方政府官员的政绩考核与任免，即具有集中的人事权。改革开放以后，党中央将工作重心转向经济建设，经济改革与发展便成为各级党委、政府的头等大事，经济绩效也就成为干部晋升的主要指标。因此，中央设立了以GDP为核心的考核机制，以激励地方政府贯彻中央的政策意图。在这种政治体制和政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高速增长（否则在政绩考核中被一票否决），而且要提升根据GDP等指标进行的排名。在这种背景下，地方政府官员为了政绩，有竞争GDP增长率的激励，从而形成了一种基于上级政府评价的、自上而下的GDP标尺竞争[8]。这种以GDP为主的政绩考核机制和官员任免制度构成了地方政府发展经济的又一强大动力。

在中国式财政分权体制下，中央为了调动地方财政经济发展的积极性，便将地方的经济决策权下放给了地方政府，中央定期或不定期对各地的经济增长绩效进行考核，并依据GDP和财政收入增量按比例进行奖惩，形成了GDP增长的经济激励机制。此外，中央政府将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，根据经济增长绩效提拔官员。在这种政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高速增长，而且还要根据GDP等指标排名竞争政绩大小。追逐政绩的动机构成了地方政府官员竞争GDP增长率的强大激励，形成了GDP增长的政治激励机制。在中国的M型经济结构（资源按照“块块”配置）下，上述经济激励机制和政治激励机制驱使地方政府为GDP更快增长而进行着激烈的竞争，从而促进了各地区经济的快速增长，进而实现了中国近年来GDP超预期的高速增长。

四、GDP竞赛与公共服务供给的严重短缺和不平衡

诚然，中国式财政分权所导致的GDP竞赛创造了中国近30年来的“增长奇迹”。但是，这也是有代价的，并且其代价是昂贵的。在GDP竞赛中，地方政府官员只关心自己任期内的经济增长指标高低，而教育、科技、医疗卫生等公共产品和服务的投入只能在长期内发生作用，短期内无法“兑现”为经济增长[9]，因此被长期忽视，并直接导致了公共服务供给的严重短缺和不平衡。

1.公共服务供给严重不足

在中国式财政分权体制下，传统财政分权理论中的“用手投票”机制和“用脚投票”机制均不存在，政府在公共服务供给方面应有的来自居民的民主评议和监督不能奏效。其直接导致的结果是：与官员晋升紧密相关的GDP增长指标作为重中之重被高度重视，而公共服务供给却被长期忽视。由于不同类型的财政支出对经济增长的作用是不同的[10]，在政绩最大化目标的激励下，地方政府充分利用可以自主安排财政支出的权力，将更多的资源用于支持经济建设，特别是那些能够直接推动经济增长并有助于吸引区外资本（如FDI）的基本建设项目，而政府必保的教育、科技、公共卫生、社会保障等公共服务支出却被长期忽视。这种重经济增长、轻公共服务供给的财政支出结构在分税制运行十几年来愈演愈烈，直接导致除基础设施发展较快外，公共服务供给总量严重不足，与实际需求相距甚远。

20世纪80年代以来，我国财政性教育支出在绝对数上有较大增长，由1980年的114.2亿元增加到2006年的4752.7亿元，占财政支出的比重也由9.29%上升到11.76%。但财政性教育支出占GDP的比重却逐年下降，由1980年的2.53%下降到2006年的2.25%。这一比重与我国1993年《中国教育改革和发展纲要》中规定的“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在20世纪末达到4%”这一目标相差甚远，也与世界5.1%的平均水平相差2.6个百分点，与发展中国家4%的平均水平相差1.5个百分点。教育投入不足，使得我国教育设施落后，教师待遇偏低，教师流失严重。同时，许多学校为了筹集经费，不断增加教育收费，学生负担加重，导致近年来中小学生辍学人数增加，教育普及水平及总体教育发展水平低下，人均受教育程度依然较低。

与教育相比较，我国财政用于科学研究投入的情况更差，支出水平一直偏低。20世纪80年代以来，发达国家的政府科研经费占GDP的比重一般在2.5%-3.0%之间，而且其增长速度高于同期GDP的增长速度。而我国的财政性科学事业支出（含用于科研和政府投资）虽然从1980年的64.59亿元增长到2006年的1688.5亿元，但其占GDP的比重却有所下降。财政科研支出占GDP的比重，1978-1986年间保持在1%-1.5%之间，1987年以后则从未达到过1%，1995年为0.52%，1996为0.51%，2006年也仅为0.8%，远远低于我国有关法律规定的研究与开发经费占GDP的比重不低于1.