项怀诚：中国财政体制改革六十年

新中国成立六十年，经历了从贫穷落后走向繁荣昌盛的艰辛历程，经历了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转变。财政体制改革作为改革开放的突破口和核心，在党中央、国务院的正确领导下，谱写了经济体制改革中最为华彩的一章，为经济体制改革攻坚克难，为推进社会主义现代化建设做出了突出的贡献。在新中国六十华诞之际，回顾财政体制改革六十年的风雨历程，总结财政体制改革六十年的经验得失，展望财政体制改革发展的未来，具有重要而深远的理论与实践意义。

一、财政体制改革六十年的基本历程

我国经济体制的建立和演变是理解中国财政体制改革进程与动力的重要背景和条件。归纳起来，我国经济体制的演变以及与此相适应的财政体制改革主要有以下三个基本历程。

（一）新中国前三十年：计划经济体制时期以“统收统支”为基本特征的财政体制（1949―1978年）

新中国成立初期，为了迅速恢复经济，建设社会主义新中国，财政体制主要采用了高度集中、统收统支的管理模式，为了调动地方积极性，也进行了适度分权、分级管理方面的探索，但总体上仍呈现变动频繁、集分交替的特征，集中财力办大事、平衡财政收支仍是当时财政体制的最主要出发点与立足点。

1.1950年，高度集中的财政管理体制。1949年新中国成立之初，国家经济困难，财政收入分散情况也比较严重，中央财政背负着巨大的财政赤字压力。据统计，1949年财政收入只相当于303亿斤小米，而赤字却达264亿斤小米；1949年底，全国十三大城市批发物价指数比1948年底上涨50余倍。因此，中央政府迫切需要统一财政管理，1950年3月中央作出统一国家财政经济工作的决定，将财政管理权限集中在中央，一切财政收支项目、收支程序、税收制度、供给标准以及人员编制等都由中央制定，全国总预算与决算要由中央政府批转执行；在财政体制上，实行“统收统支”高度集中的国家建设型财政管理体制，中央集中绝大部分财政收入，一切支出皆由中央拨付。这样的管理体制，保证了国家有限财力的集中使用，既保障了战争供给，又支援了经济的重点恢复。

2.1951―1960年，集中统一与分级管理相结合的财政管理体制。1951年全国财政经济情况开始好转，考虑到财政管理体制高度集中，地方财政机动性太小，而且国家资金经常处于上缴下拨过程，1951年3月，政务院颁发《关于1951年系统划分财政收支的决定》，把国家财政的收支由高度集中、统一于中央人民政府，改为在中央的统一领导下，实行初步的分级管理，以期做到因地制宜，既有利于巩固财政工作的统一管理与统一领导，也更好地适应各地的经济状况和工作条件，充分调动各方面的积极性。这个决定在我国财政管理体制演变的历史上具有重要的意义，它标志着我国的财政收支开始向分级管理的办法过渡。从1951年实行划分收支到1956年实行总额控制办法，财政体制总的趋势是，逐步加大地方财政的管理权限，逐步健全统一领导、分级管理的办法。1958年，中央对各省、市、自治区实行了“以收定支，五年不变”的财政管理体制，主要内容是在中央统一领导下进一步扩大地方财政管理权限，并在保证国家建设的前提下，适当增加地方的机动财力。这是新中国成立以来对财政管理体制进行的一次重大改革尝试。但一定五年不变的财政管理办法在执行中遇到了困难，1959年，为了使财政预算的安排与年度国民经济计划相衔接，中央财政决定实行“总额分成、一年一变”，通过每年核定各地的预算指标和财政收入留用比例，以更好地处理中央和地方的财力分配关系。

3.1961―1965年，加强集中统一的财政管理体制。三年“大跃进”带来巨大损失，加上连续发生严重的自然灾害，1961年，党中央提出了国民经济的“调整、巩固、充实、提高”八字方针。为了更好地贯彻这个方针，需要在统一政策、统一计划和统一制度下，统一调配人力、物力和财力。为此，1961年对分级管理的财政体制做了调整，中央决定将财政权限集中于中央、大区和省（市、自治区）三级，坚决纠正财权过于分散的现象，把下放给地方的大部分企业陆续收归国务院有关部委管理，原下放给地方的权力也基本收回。

4.1966―1976年，“十年动乱”期间的财政管理体制。文化大革命期间，经济和财政管理体制经历了一次大的变动，不适当地、过多地下放了经济管理权和财权。在政治上动乱、经济上遭到破坏的情况下，为了解决当时存在的突出问题，财政管理体制采取了多种临时过渡的办法，变动频繁。为克服“文化大革命”中盲目下放企业所造成的混乱，从1977年开始，重新调整了部分企业的隶属关系，上收了部分财政、税收、物资管理权。

（二）改革开放前十五年：经济转型时期的“分灶吃饭”财政体制（1979―1992年）

1978年12月，党的十一届三中全会召开，做出了改革开放的重大战略部署，开辟了我国社会主义现代化建设的新时期。为解决国家对企业、中央对地方“管得过多、统得过死”的问题，财税体制改革以“放权让利”为突破，以“利改税”和财政管理体制改革为主要内容，以规范国家与企业、中央与地方的分配关系为目标，旨在调动企业和地方建设社会主义现代化的积极性。作为整个经济体制改革的突破口，财政体制改革拉开序幕。

一是“划分收支，分级包干”的体制。1979年我国对工商税制进行了一次全面改革，改革的核心是实行“利改税”。在此基础上，从1980年开始在全国大部分地区实行“分灶吃饭”的体制，主要是按照经济体制规定的隶属关系，划分中央和地方财政的收支范围，收入方面实行收入分类分成，支出方面按企事业的隶属关系划分；按照划分的收支范围，核定调剂收入分成比例、地方上缴比例、中央定额补助等收支指标，原则上五年不变。按照核定的指标，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相应少支。

二是1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制。1984年第二步“利改税”完成，国家财政收入由利税并重转向以税为主，国家与企业、中央与地方间的分配关系发生了很大变化。中央与地方基本按“利改税”后的税种重新划分中央与地方收入，财政收入分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方共享收入三类。

三是1988年实行中央地方大包干财政体制。实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制后，财政运行出现新问题，中央财政收入占全国财政收入的比重连续下降，为此，1988年国务院出台了《关于地方实行财政包干办法的决定》，全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安的财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等。

我国始于1978年的经济体制改革是社会主义发展史上的伟大创举。1992年党的十四大以前，在整个经济体制改革“摸着石头过河”的大背景下，财政改革虽然在一定程度上适应了当时改革发展的总体需要，却不可能走向清晰的、与市场经济体制相适应的体制目标。“利改税”过程中形成高税率、多优惠、松管理的工商税制，难以为市场主体构筑起成为相对独立经济实体的外部边界；财政管理体制频繁变动，多种体制并存，中央与地方“一对一”的谈判机制，难以解决体制的规范性、透明化问题。同时，“分灶吃饭”的财政体制缺陷非常明显，收支指标的核定缺乏客观性，“鞭打快牛”和“机会主义”并存，中央、地方“讨价还价”的现象频繁发生。这导致国家财政收入占国内生产总值比重、中央财政收入占全国财政收入的比重失调，政府行政能力和中央调控能力明显下降。但“分灶吃饭”的财政体制却是我国财政体制从集权的国家建设型财政向分权的公共财政转变的有益探索，具有过渡特征，表明我国财政体制改革遵循着明显的渐进逻辑。

（三）改革开放后十五年：社会主义市场经济体制下的“分税制”财政体制（1993年至今）

1992年10月，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。财政体制改革是关系整个经济体制改革的重大举措，也是当时财政、金融、投资、计划、外贸五大改革的中心环节。在党中央、国务院的领导下，1994年确立了分税制的财政体制，政府间财政关系调整实现了从传统的财力集分转向制度创新，奠定了适应市场经济基本要求的中央地方财政关系框架基础，成为整个经济体制改革的突破口。

分税制财政体制主要内容：一是按照中央政府和地方政府的“基本事权”，划分各级财政的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费支出；调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担地方各级政权机关运转所需经费支出，以及本地区经济、事业发展所需支出。二是根据财权事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入。按照1994年税制改革的税种设置，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将与地方经济社会发展关系密切、适宜地方征管的税种划为地方税；将涉及经济发展全局的主要税种划为中央与地方共享税。三是与分税办法相配套，分别建立中央和地方两套税务机构分别征税。国家税务局负责征收中央固定收入和共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。四是税收返还承认现状，分省分别确定税收返还的数额。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年，按照1993年地方实际收入，以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证地方既得财力。1994年以后，中央对地方的税收返还在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税全国平均每增加1％，中央财政对地方的税收返还增加0.3％。

1994年的分税制改革构建了市场经济体制下财政管理体制的基本框架，初步理顺了中央与地方、国家与企业的分配关系。此后，随着经济社会发展与体制改革深化，有针对性地对财政管理体制运行中的一些方面进行了调整。一是调整中央与地方收入安排。1997年调整金融保险营业税收入划分；1997年、2000年、2001年、2002年多次调整证券交易印花税中央与地方分享比例；2002年实施所得税收入分享改革，按市场经济原则，将企业所得税由按企业隶属关系划分改为中央、地方统一按比例分享；2004年，按照“新账不欠、老账要还、完善机制、共同负担、推动改革、促进发展”的原则改革出口退税负担机制，建立了由中央与地方共同负担出口退税的新机制。二是完善政府间转移支付制度。1995年起，中央对财力薄弱地区实施了过渡期转移支付，2002年实施所得税分享改革后，合并因分享增加的收入，统一为一般性转移支付；2000年起，实施民族地区转移支付；1999年至2004年，安排调整工资转移支付资金；2005年开始，实行对县乡“三奖一补”财政奖补转移支付制度。同期，根据我国经济社会发展的阶段性目标要求，为配合实施中央宏观政策目标和推动重大改革，新增了一些专项转移支付项目，如对农村税费改革、天然林保护工程、社会保障制度建设专项补助等，初步建立了比较规范的专项转移支付体系。

二、财政体制改革六十年的辉煌成绩

新中国成立六十年，立足经济社会发展大局，财政体制通过不断调整与制度创新，较好地处理了中央与地方、政府与企业以及部门间的分配关系，有效地调动了各方积极性，推动了经济社会发展，尤其是1993年以来，我国探索建立了符合社会主义市场经济要求的新财政体制、新财政模式以及新财政运行机制，利益调节机制日趋完善，财政实力显著增强，既提高了财政收入占GDP的比重，又提高了中央财政收入占全国财政收入的比重；既促进了国有企业的发展进步，又推动了不同经济成分的共同繁荣；既实现了财政体制的市场化改革，又支持了其他领域的体制改革，分税制改革取得的成就举世瞩目。

（一）在不同历史时期极大地支持了国家的建设与发展

在新中国成立初期，实行高度集中的财政体制，有力打击投机资本，平抑物价，实现了统一财经工作、平衡财政收支、稳定金融物价的目标，取得了恢复和发展国民经济的胜利。在第一个五年计划期间，国家财政集中的收入占国民收入的1／3，共为工业化筹集建设资金1241亿元，