成海军：三十年来中国社会福利改革与转型

1979年，我国拉开了改革开放的序幕，13年后，经济体制改革明确了社会主义市场经济目标，并取得了举世瞩目的成就。社会福利也随经济体制开始转型，在诸多方面取得了突破性进展。30年社会福利改革和转型的成败得失，无论是经验还是教训都是我们的宝贵财富，值得认真总结和珍惜。回顾和梳理这些财富，我们发现社会福利改革和转型只是初步的。迄今为止，我们还在艰难地探索着社会福利模式的目标选择。?

一、以社会化为主旋律?

经济体制的市场化改革目标确定后，迫切要求建立与之相适应的社会福利制度。社会福利的改革和转型不再是原来制度的修修补补或拾遗补阙，而是具有全局性、前瞻性和制度性的彻底的转型和构建。这些构建从不同的视角在以下多个方面展开。?

1.企业改革分解职业福利。?

企业职工福利改革的核心，是使“企业办社会”的状况得以改变，把企业作为市场经济的独立法人解放出来，自主经营，把福利的问题交给“社会”来承接，使企业回归其原本地位。?

改革包括三个方面。一是厘清企业工资与职工福利的关系，解决企业办福利的问题。1992年财政部下发《关于提高国营企业职工福利基金提取比例，调整职工福利基金和职工教育经费计划基数的通知》，将职工福利费由原来按11%提取，改为按职工工资总额和各种奖金后的14%从成本中提取。这些调整，首先把各种带有工资性质的福利补贴纳入职工工资，不再列为企业职工福利基金。其次把保险费与福利费分开，避免相互挤占。2007年施行的《企业财务通则》规定，企业为职工支付基本医疗、基本养老、失业、工伤等社会保险费，所需费用直接作为成本列支。这些规定使企业办福利的状况得以改变，成为自负盈亏的经营者。二是单位福利设施、企业后勤服务社会化、产业化。1992年中共中央、国务院发布《关于加快发展第三产业的决定》，要求现有福利型、公益型和事业型第三产业单位逐步向经营型转变，实行企业化管理；即与原单位脱钩，自主经营。企业摆脱了对后勤服务的补贴。三是企业住房福利制度改革。1989年后国务院陆续颁布了《关于在全国城镇分期分批推行住房改革的实施方案》、《关于深化城镇住房制度改革的决定》，1998年停止企事业单位福利分房，确立了职工和所在单位共同负责的住房公积金制度。?

这些改革大大减轻了企业负担，完全扭转了企业一边搞生产经营一边承担职工生老病死、衣食住行等生活福利压力的局面，使企业真正按照现代企业制度经营和管理，在市场竞争中成为独立的经营法人。企业不再为职工的生活福利所累，把分解后的职工福利放到社会和社区去承担。?

2.社会福利社会化成为社会福利改革的先声。?

“社会福利社会化”是我国社会福利改革的突破口，其发展经历了三个阶段。第一阶段是在20世纪80年代，当时的一系列社会福利事业单位改革工作经验交流会、座谈会等提出“面向社会，多层次、多样化、多渠道举办社会福利事业”，实现从封闭型向开放型，从救济型向福利型，从供养型向供养康复型转变。第二阶段是在20世纪90年代，民政部全面论述了“社会福利社会化”的指导思想、发展目标、具体内容、实施步骤和具体措施，国务院颁布了《社会福利业发展规划》，社会福利改革由制度调整进入制度转型。第三阶段为2000年至今。国务院办公厅《转发民政部等部门〈关于加快实现社会福利社会化意见〉的通知》，提出投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化，与志愿者队伍相结合等指导意见，“社会福利社会化”从政策探索走向制度安排。?

30年社会福利改革，基本建成了以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的福利机构为骨干、社区服务为依托、居家养老为基础的社会福利服务网络。截至2010年6月，全国有6个省建立了高龄生活补贴制度；开展基本养老服务体系建设试点工作；实施社会散居孤儿和福利机构儿童最低养育标准；通过福利企业优惠政策继续促进残疾人就业。各类社会福利机构40250个，床位数299.3万张，收养236.2万人，除民政对象外，还收养社会自费人员40.0万人。[1]这些都标志着民政福利向社会福利的转型。?

3.社区服务成为社会福利改革的新视角。?

社区服务业是在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、城镇居委会社区组织为依托，具有社会福利性质的居民服务业，是我国社会福利体系和服务体系中一个重要行业。?

80年代后的企业改革使单位的各种社会职能被剥离，“单位人”转为“社会人”，企业剥离的服务职能须由社区来承接。人口老龄化和家庭小型化对社区服务的需求凸显。建立一个独立于企事业单位之外的社会福利体系和社会化服务网络，需要社区发挥作用。“社区服务”应运而生，成为中国社会福利社会化的一个重要载体。1987年，“城市社区服务工作座谈会”启动社区服务。1993年，《关于加快发展社区服务业的意见》指出，社区服务业作为新时期探索社会福利社会办和职工福利向社会开放的一条新路子，具有福利性、群众性、服务性、区域性等特点；鼓励国有企事业单位、城镇集体经济、民办企业及个人以资金、房产、设备、技术、信息、劳务等形式投入社区服务业；鼓励港澳台同胞、海外侨胞和国外人士、团体、企业在中国兴办社区服务设施；对敬老院、托老所、弱智儿童启智站免征固定资产投资调节税。90年代中期“社区服务”向“社区建设”转型。2000年，中央办公厅、国务院办公厅转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，提出社区建设的指导思想、基本原则和主要目标，涉及社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安等内容。社区服务成为中国社会福利改革的一个重要领域。?

截至2009年底，全国有各类社区服务中心17.5万个，城市便民、利民服务网点69.3万个，社区志愿组织28.9万个。[2]在中国社会福利转型中，社区接受了由原来单位承担的大部分社会职能，因地制宜地为特殊困难群体和有需求的社会成员提供各种福利服务，成为具有中国特色的社会福利社会化的最有效的实现途径。?

4.农村社会福利改革的新突破。?

30年来，社会福利改革触动了农村传统的二元福利体制，在推进城乡一体化、共同享有社会福利资源方面做了许多探索。农村在制度上逐步建立起与市场经济体制相匹配的社会福利制度，实现了改革开放以来我国农村社会福利制度的重大变化和政策调整。?

在保障困难群众生活方面，2006年国务院修订《农村五保供养工作条例》，将五保供养经费纳入公共财政保障范围，五保福利制度实现了历史性变革和转型。2006年民政部启动“霞光计划”，用5年时间投入50亿元，建设和改造农村五保供养服务设施。2007年国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，建立农村最低生活保障制度。截至2010年7月，有5046.8万人享受农村低保福利。[3]在医疗保障方面，2003年民政部等发布《关于实施农村医疗救助的意见》，对农村五保户、贫困户实行医疗救助。2003 年国务院发布《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》,确立以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。截止2009年底有2716个县开展了新型农村合作医疗工作，受益4.9亿人次。[4]在养老保障方面，2009年国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，将个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等政策措施相配套，保障农民60岁以后能够享受到国家普惠式的养老金。在社会福利的提供手段方面，2008年民政部推出了以“农村社会工作为重点，立足民政福利事业单位，辐射广大城乡社区”的“万载模式”，为满足农民的社会福利需求树立了典型。?

5.对适度普惠型社会福利的探索。?

针对中国经济转轨和社会转型出现的新情况和新问题，社会福利突破了原有体制和工作范围的局限，在人民群众最关心、最现实、最迫切的养老、医疗、失业、保险、社会救助等方面采取了一系列新举措，向适度普惠型方向做出了积极探索。?

2010年民政部下发《关于建立高龄津、补贴制度先行地区的通报》，对80岁以上老年人发放高龄津贴。2009年民政部相继发出《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》、《关于制定孤儿最低养育标准的通知》，对福利机构和社会散居孤儿每人每月发放1000元和600元最低养育津贴。1999 年实施《城市居民最低生活保障条例》,使低保纳入法制化轨道。90年代以来对企业改革下岗、失业人员实行“两个确保”（确保国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金按时足额发放）。和“三条保障线”（国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度）。在医疗救助方面，2005年国务院转发《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》，对城市低保对象和特殊困难群众实行医疗救助；2009年民政部等发出《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，建立城乡一体化的医疗救助制度；1998 年国务院发出《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，建立城镇职工基本医疗保险制度；2007 年发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》。在养老保险方面,1997 年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，2005 年发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，确立了独立于企事业单位之外的社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度。在社会保险方面，1995 年建立生育保险，1996 年建立工伤保险，2010年颁布《社会保险法》。?

二、中国社会福利改革的经验和成就?

客观评价和反思20世纪80年代以来中国社会福利改革，不仅可以清醒地看到改革历程中的成败得失，更重要的是有利于我们认清目前我国社会福利的发展现状，有利于加快社会福利政策的调整和制度的转型，有利于构建适应经济和社会发展需要的新型社会福利体系。?

1.社会福利法制化初步形成，依法管理社会福利提上日程，行政命令式管理社会福利的局面得以改变。?

30年来，在国家逐步走向法制化的大背景下，社会福利也开始向法制化方向迈进。随着经济和社会的发展，社会福利内容不断增加，将原来已有的社会福利业务纳入法制化轨道，制定相应的法律法规。老年人、残疾人、困难群体、弱势群体的利益得到关注，并通过法律形式得以保障；初步形成了以《宪法》为基础，由《残疾人保障法》、《收养法》、《老年人权益保障法》等60多部相关法律法规组成的保护老年人、残疾人、孤儿、特殊困难群体合法权益的法制体系。?

我国现行社会福利法律法规可分为三类：第一类是中央政府制定的、与社会福利交叉的法规，如最低生活保障制度、残疾人教育康复等法规。第二类是直接的社会福利法规，包括社会福利院、敬老院、伤残抚恤、社会福利募捐、福利彩票、福利企业、儿童收养、五保供养、救助站管理等。这些法规属于规章制度的范畴。第三类是指导社会福利的相关法律，包括老年人、残疾人、未成年人三项权益保护法。这些法律确定了一些基本原则和规范，为社会福利提供了一般性指导，确立了发展方向。这些法律法规构成了比较完善的中国社会福利法律体系。?

2.社会福利从狭义的“民政福利”向广义的“社会福利”转变，从补缺型向适度普惠型转变。?

经过“社会福利社会化”改革、社区服务的推进、职业福利的分解等，我国社会福利的提供主体、受益人群、福利目标、供给手段等都发生了深刻的变化。在福利的价值观方面，从单纯的恩赐观念转变为一种基本的福利权利。在提供主体方面，从单一的国家和政府，转变为国家、社会、企业、个人、社区组织等为主体，实现了福利的多渠道、多元化供给。在受益人群方面，从“三无”、“五保”等生理性弱势群体，扩大到所有老年人、残疾人、孤儿、失业下岗人员、困难群体等社会性弱势群体。在福利目标方面，从维持基本生活，到提高生活质量和提供优质服务并重。在福利内容方面，从吃饱穿暖向衣食住行医等基本生活保障和权益保障全方位发展。在服务手段供给方面，从日常护理照顾向社会工作专业化手段提供专业服务方向发展。在服务方式上，从常规护理向借助现代科技手段，通过信息化、标准化服务的方向发展。通过投资主体多元化、服务对象公开化、服务方式多样化、服务队伍专业化和志愿者相结合等措施，社会福利模式开始由补缺型向适度普惠型方向发展。