郭熙保：对我国住房保障政策的反思

我国保障性住房政策是一项惠及民生、实现公平的社会政策。从十几年的实施效果来看，这项安居工程虽然取得了一些成绩，但还没有达到预期目标，某种程度上还导致了新的不公平。对此，有必要对政府的保障性住房政策思路进行反思。

保障性住房分配不应以收入为条件

我国保障性住房无论是经济适用房还是廉租房，都把家庭收入水平作为申请条件，经济适用房以中低收入家庭为对象，廉租房以最低收入家庭为对象。这是个看似正确实则错误的做法。从现象上看，住房困难者大都是收入水平低下者，低收入与住房困难有很大的相关性。但是，当政府把保障性住房与家庭收入挂钩时，便会产生很多问题。

首先，“中低收入”这个概念的边界模糊不清，是指除了在市场上能够买得起房子的高收入家庭之外的所有中等收入家庭和低收人家庭吗？如果是，那么80%以上的家庭都成了政府要解决住房困难的对象。这样，对住房的公共支出将达到天文数字，政府无论财力多么雄厚都无力解决。如果“中低收入”意指中下等收入，与中上等收入和中等收入区分开来，那它又没有涵盖低收入这个层次。实际上，社会普遍认为，中下收人家庭就是指中等收入和低收入家庭两个收入等级之和。也就是说，政府要把80%以上家庭的住房纳入保障范围。这实际上是做不到的，从各个城市设定的申请条件中，我们看到政府把收入条件都定得很低，普遍都定在低收入水平这个范围之内，符合这个条件的家庭都不会超过20010，这也表明，各级政府是无力解决4/5家庭的住房问题的。因此，我们建议在社会保障性住房政策性文件中，应该取消“中下收入家庭”这个概念，而是使用“住房困难家庭”。

其次，各地政府对申请经济适用房的家庭都确定了一个收入门槛。例如，北京所确定的收入门槛是45300元（三口之家年收入），上海人均月收入小于2100元（折合三口之家年收人为75600元），深圳人均年收入23253元（折合三口之家年收人为69759元），太原是25000元，长春人均月收入低于500元（折合三口之家年收入18000元），南京是人均月收入低于461元（折合三口之家年收人为16596元），宁波人均年收入低于9000元（家庭年收入27000元）。把收入水平作为申请保障性住房的资格看似合理实则行不通。不同于计划经济，市场经济下我国个人的收入越来越多元化，加之至今未建立完整的家庭收入登记制度，很难搞清楚家庭实际收入是多少，工作单位出具的收入证明由于缺乏健全的核查和惩处机制是不能准确反映家庭实际收入状况的。因此，把收入作为申请经济适用房的条件是不可行的。此外，即使经济适用房申请者填报的家庭收入是准确的，把它作为申请经适房的一个条件也是行不通的。从各地经适房申请的收入条件来看，普遍都定得很低，即使是经适房的价格比商品房价格低一半，那些符合条件的家庭也是买不起的。以北京为例，一个三口之家申请经适房的收入门槛是4.5万元，如果北京经适房价格平均为5000元（包括各种费税），一套70平米的住房总价为35万元。如果家庭收入中20%用于住房支出，那么，只有0.9万用于住房支出，该家庭购买70平米的经适房将要用39年的积蓄。可见，如果申请家庭的收入是准确的，他是购不起经济适用房的。这是就刚好达到经适房收入门槛的家庭而言，大多数家庭都在经适房收入门槛之下，即使有资格购房，他们也购不起经适房。

第三，把收入水平作为申请资格将会把相当一部分住房困难家庭排除在外。实际上，有相当一部分家庭的收入虽然高于各地政府确定的经适房收入水平，但仍然无力购买商品房，这部分家庭被称为夹心层，他们成了住房困难一族。此外，有很多大学毕业生在大城市就业，他们应属于白领阶层，尤其是在政府部门工作的公务员，这部分人工资水平高于经适房的收入标准，不算低收人人群，被排除在经适房的考虑之外。但他们由于工作时间不长，工资不高，积蓄较少，没有能力买房，由于工资涨不过房价，也许永远无力购买商品房。

我们认为，保障性住房不应以收入水平作为申请资格，而应回归到住房保障本位上来。如果在确定经适房和廉租房申请资格时放弃收入条件，只是把无房户和住房困难户作为唯一考虑的条件，问题就要容易解决得多。把家庭住房状况作为申请的唯一条件，有如下好处：首先，保障性住房政策目标就是解决无住房和住房困难家庭的住房问题，只把家庭住房状况作为申请条件，简单明了，而且针对性很强。如果再加上更多的条件，如收入和财产状况等，就会把很多真正缺房的家庭排除在外。其次，把住房状况作为申请唯一条件，是切实可行的，比确定家庭收入状况要容易得多。因为每个家庭的住房状况在房管部门都有记录，把公安部门户籍数据和房管部门住房登记数据进行联网，就会确切知道申请保障性住房的家庭是否有房和有多大面积。再次，把住房状况作为申请条件，能够解决那些所谓夹心层的人群住房问题，以及刚刚参加工作的白领阶层的住房问题。这些人不属于低收入阶层，按目前的政策又不把他们纳入住房保障体系中。

保障性住房供应不应以出售为目标

目前，大多数城市采取出售的形式把经济适用房以至少低于市场价1/2的水平出售给申请对象。实践证明出售经济适用房的方式是失败的。

第一，经济适用房的出售会引起反向补贴和分配不公。如前所述，由于有能力买得起经济适用房的家庭大都不是低收人家庭和住房困难户，而政府确定的低收入家庭和住房困难户是无力购买经济适用房的，这样不但未解决住房困难户的住房问题，反而造成了新的不公平。此外，那些获得经济适用房的住户可能在将来经济状况得到了改善，有能力购买更好的商品房。但他们也不会把原先购买的经济适用房退给政府，这也是不公平的。如果政府补贴建造的经济适用房不是出售，而是出租，那些收入较高的家庭就不可能占有政府投入大量补贴的保障性住房，那些住进保障性住房的家庭在有能力购买商品房时就会退出保障性住房，这样就会防止分配不公现象的发生。

第二，经济适用房的出售不利于保障性住房的可持续发展。出售保障陛住房意味着申请者获得其永久性产权，政府是不可能把这些出售的保障性住房收回的。于是，为了解决住房困难户的住房问题，政府必须每年都要投入大量的资金建造新的经济适用房。这无疑会使政府财力负担加重，一旦政府财力紧张，保障性住房建设就不得不压缩甚至完全停建。这使保障性住房建设就有可能出现不可持续的危险。如果保障性住房只租不售，那么，那些申请租用保障性住房的家庭，在过了一段时间之后，经济状况好转，购买了自己的住房，就必须退出保障性住房，政府再把这些退出的住房租给其他无房户和住房困难户。这既可以解决住房困难者的住房问题，也可以减少政府对保障性住房建设的大量支出，使保障性住房能够实现良性循环和可持续发展。

第三，保障性住房只租不售可以解决目前出售经济适用房所出现的一些弊端。富裕的家庭会千方百计地去骗购经济适用房，但他们不会有积极性去租经济适用房住，因为经济适用房和廉租房面积较小，而且条件较差，这样他们就自然地不会与实际住房困难家庭竞争保障性住房，那些真正缺房户就可以去租保障性住房。

经济适用房，也应该如同廉租房一样，只租不售。实际上，为住房困难家庭建的住房都应该只租不售，只是根据家庭收入状况实施差别租金：对那些经济上非常困难的家庭收取象征性租金，对那些经济条件较好的无房家庭收取较高的租金。这样就没有必要分廉租房和经济适用房，应该统一称为保障性住房。

保障性住房建设不应以小区为单位

我国许多城市都把经济适用房以小区为单位集中建设，如北京经济适用房大型社区天通苑，已入住20多万人。经济适用房的价格比一般商品房价格至少要低一半左右，之所以低那么多，是因为土地是无偿划拨的，而且税费减半收取，利润也受到控制。在当前的税收体系下。地方政府的财政收入来源主要来自土地出让金和与房地产有关的税费收入。政府建的保障性住房越多，就意味着政府财税收入减少得越多。保障性住房建设与政府的财政收入是有很大矛盾的。解决住房困难户的住房问题是政府的职责，但又不能使财税收入流失太多，于是，政府就找些偏远的、地价较低的位置建造经济适用房。这种做法看起来两全其美，既满足了住房困难户的住房需求，又减少了政府的财税损失，但是产生的问题是非常严重的。

首先是路途遥远，交通不便。其次是配套设施不全，没有学校、医院、良好的物业管理和足够的警力，结果是就医难、上学难、卫生和治安环境差。再次是住宅建筑质量难以得到保证，配套设施不全。最后是社会层面的问题严重，对和谐社会构建不利。因此，保障性住房应该建在城区，而且应该分散在各个住宅小区里。要做到这一点，首先政府要放弃集中建保障性住宅小区的做法，而是直接从开发商开发的中档或中档以下的住宅楼中购买部分保障性住房。购买的住宅与开发商向社会出售的商品房的质量相同，当然价格也相同。这样就可以克服集中建保障性住房所带来的生活和社会问题。

政府集中建经济适用房与购买商品房在财政支出上是一样的，没有花费更多。只租不售则要花费更多。但政府是可以有办法筹措这额外增加的资金的：首先是从现有的土地出让金中拿出一定比例作为购买保障性住房用，其次是通过银行贷款来解决一部分，然后从收取的保障性住房的租金中偿还利息。

来源:《学习与探索》