华雯文 范融泽：我国农村社保基金管理机制存在的问题与出路

摘 要： 我国农村社保基金缺乏独立的预算机制，收支不明晰，权责不明确；投入水平低，城乡差距较大；缺少相对独立而健全的投资运营体系；经办机构不配套，缺乏专业人才和设备保障；没有完善的行政监管措施、法定奖惩制度及社会监督体系。要建立科学的农村社保基金管理机制，就要健全农村社保基金的预算管理机制、收入征管机制、投资运营机制、基金发放机制、监管机制等。

关键词： 农村，社会保障基金，管理机制

近年来，我国农村以最低生活保障、新型农村合作医疗、新型农民社会养老保险三大制度为支柱的农村社会保障体系正在加速形成。然而，与此不协调的是这一体系的基金管理机制存在隐忧和困境，严重影响农村社会保障制度的实施效果。对此，必须深入分析问题及原因，探寻完善农村社保基金管理机制的路径。

一、农村社保基金管理机制的运行障碍

农村社保基金管理机制包括预算管理机制、收入征管机制、投资运营机制、发放机制、监管机制等方面。而在每一方面，都面临许多亟待解决的问题。

在农村社保基金的预算管理机制方面，缺乏独立的预算管理机制，农保基金收支不明晰、权责不明确、管理效率偏低。我国各地绝大部分农保基金都集中在区县一级，实行县级管理、县级运营、县级使用，集基金筹集、结余资金投资经营、基金发放于一体，收支过程较混乱、工作程序不规范、权责不明确，缺乏有效的行政监管和法律监督，很多地方出现农村社保基金被挪用的问题。而且，目前农村社保基金的预算管理大多以手工操作为主，缺少统一的以互联网为基础的农村社保基金预算管理系统，致使预算管理的成本高、效率低，增加管理和监督的成本与难度。

在农村社保基金的收入征管机制方面，政府对农保基金的投入水平低。除农民个人缴纳和结余社保基金的投资收益外，财政拨款是社保基金的主要来源。近几年，尽管国家对农村社会保障体系建设的投入逐渐加大，但与城镇相比，投向农村地区的社会保障资源仍非常有限，制约农村社保基金的经营运作，致使农村居民社会保障待遇水平明显偏低。以养老金为例， 2009年中央财政为参保农民提供每人每月 55元的基础养老金，地方政府每人每年补贴 30元。这个标准尽管在一定程度上可改善贫困地区农民的生活，甚至帮助其解决燃眉之急，但总体水平仍偏低，且处于试点阶段，与城镇居民所享受的养老金、退休金相比差距过大，有悖于社会的公平正义，不利于整个社会的稳定发展。

在农村社保基金的投资运营机制方面，缺少相对独立而健全的投资运营体系，违规投资行为时有发生。目前，我国农村社保基金的运作主体为县级农保机构，投资的主要方向是银行存款和购买国债，存在投资渠道狭窄、投资品种单一、人员能力较差和经营手段落后等问题，缺少相对独立而健全的投资运营体系，致使农村社保基金的投资运营在低层次、低水平上徘徊。一方面，导致农村社保基金的投资收益较低，基金增值压力大。据统计，全国农村社保基金平均年收益率约为 3%左右，远远低于国家规定给付利率的标准。另一方面，在一定程度上为地方政府挪用社保基金进行追求地方短期利益的投资项目或非生产性建设大开方便之门，造成社保基金的损失和浪费，农村社保基金的安全性受到质疑，不仅损害政府的公信力，而且不利于社会的和谐稳定。

在农村社保基金的发放机制方面，经办机构不配套，基层管理人员力量薄弱，缺乏专业人员和设备保障。以农村养老保险为例，在新型农民社会养老保险的推进中，机构设置和人员配备在制度运行初期已显现出难以满足经办业务的实际需要。根据对全国农民社会养老保险经办机构队伍建设情况的调查结果显示， 2209个县级市中有 1267个建立了经办机构，占 57.4%； 29378个乡镇中，共有 4137个建立了经办机构，占 14.1%。农民社会养老保险业务主要由县（市、区、旗）、乡（镇）和行政村三级经办，而恰恰这三级经办机构力量十分薄弱。在基层经办人员力量薄弱的情况下，以手工操作为主，缺少统一的管理系统软件，无疑又为农村社保基金的挪用、乱用创造了条件，出现在资金发放、受助者资格审核等方面操作不够规范、随意性较大的问题，降低了农村社保政策的执行力度和效率。

在农村社保基金的监管机制方面，缺乏配套的行政监管措施、法定奖惩制度及社会监督体系。目前，我国农村社会保障制度的建设处于试点状态，还没有定型、稳定、成熟发展。以新型农民社会养老保险为例， 2009年开展试点， “新 ”、 “老 ”农保制度的衔接和转换并轨问题、新农保与农村低保的衔接问题都需要认真考量，真正形成定型的制度安排和法律依据还需要相当长的时间。加之与农村社保基金管理机制各环节密切相关的行政监管措施、法定奖惩制度条例都不健全，农村社会组织等社会监督体系的欠缺，致使农村社保基金的管理机制缺乏有效的制度监管和社会监督，农民合理利益的诉求难以得到保障，直接影响为满足农村居民的基本生存需求而建立的农村社保基金的社会效应的发挥。

二、农村社保基金管理机制存在问题的原因

农村社保基金管理机制出现问题，既受现阶段现实国情的根本因素影响，也源自二元社会结构影响下的体制因素，还受长期以来所形成的思维习惯、行为方式等非正式制度的影响。

（一）我国的现实国情从根本上制约政府对农村社保基金的投入和管理

我国人口多、底子薄、地区发展不平衡的基本国情仍未改变，并且，相对于城镇地区同质性强而言，农村地区更广阔、农村人口更多、各地区差异性更大，农村地区异质性更加强烈，政府对农村社保基金的投入比例、水平、方式及其管理难度更大。在这样的现实情况下，只能本着广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则进行制度安排、机构设置及人员配备，无法在短时间内实现农村社保基金管理的一步到位和城乡一致。随着我国经济的发展和综合国力的增强，以及城乡统筹、以工带农等政策出台，政府已开始高度重视农业、农村的发展，关注农民的切身利益，随着时间的推移和制度试点的成效逐渐显现，国家会进一步推动农村社保基金管理机制的健全和发展。

（二）城乡二元社会结构制约了农村社保基金管理机制的健全与发展

新中国成立以来，为稳定人口的过度流动和促进经济的快速发展，我国建立了户籍制度等一系列制度措施，形成了城乡二元的社会结构，为政府制定有差别的决策和制度奠定了社会基础。国家集中优势资源优先发展工业、建设城市，也优先进行城镇居民社会保障制度的建立，这阻碍了农村社保体系的建立和农保基金管理机制的健全。随着我国农村、农民、农业问题的不断显现和加重，国家开始关注 “三农 ”问题，注重农村的建设、农业的发展和农民的保障。进入 21世纪后，开始建立农村居民最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度，开始试点探索农民社会养老保险制度，继续完善农村五保供养制度，以及注重对失地农民和农民工的社会保障。但我国社会保障制度仍处于城乡分割状态，城乡之间的社会保障待遇差距巨大。以最低生活保障制度为例，目前城乡之间的待遇差距为 4： 1，即城镇居民享受的最低生活保障待遇相当于农村的 4倍。

（三）非正式制度与正式制度的冲突，从制度上阻碍农村社保基金管理制度的有效运行

长期以来， “上有政策下有对策 ”已成为一些地方政府处事的惯性思维和方式，在这种思维方式的影响下，他们已经 “对上级领导 ”和 “对辖属百姓 ”分别制定两套 “应对战术 ”。并且，限于农村经济发展水平较低和农民维权意识、法律知识的欠缺，以及受传统文化的影响，农民的利益诉求难以表达，农村社会监督力量薄弱。在这样的非正式制度因素影响下，有些地方政府千方百计利用农村社保基金管理的漏洞，以自身利益为导向对农村社保制度条例进行 “曲解执行 ”、 “阳奉阴违 ”，使一部分补贴、补助进入 “关系户 ”手中，甚至挪用社保基金，造成社保基金的损失和浪费，无法充分发挥社会保障制度的社会效益。

三、完善农村社保基金管理机制的对策

我国农村社保基金管理机制的完善，需要在不断加大政府投入的基础上，建立健全规范的管理体系，提升农保经办人员的业务素质，加强管理机构、办公设备的配套建设，建立完善科学的计算机网络信息管理系统，为提高基金管理的工作效率和科学决策提供必要的人员和物质基础，健全法律和制度体系，为保障基金管理机制的安全性、效益性、流动性提供良好的制度环境。

（一）建立健全农村社保基金预算管理机制

实行农保资金财政专户封闭运行机制，避免收支过程混乱，有效保护基金安全。无论是缴税制国家还是缴费制国家，都不同程度地编列社会保障预算，有的作为国家预算的重要组成部分，有的单独编制社会福利预算，都把社会保障收入和支出通过预算的法定形式固定下来，以防止收支过程混乱，有效保护基金的安全。实行农村社会保障资金财政专户封闭运行机制，将社会保障资金归集在财政专户，实行严格的预算管理和监督，确保社会保障基金的安全和完整。健全基金预算管理数据库系统，对基金的收入、支付、结余及基金的来源、支付、结余投资运营进行详细的记录，从整体上杜绝社保基金的挪用和浪费。

（二）逐步完善农村社保基金的收入征管机制

加大政府投入力度，促进农村社保资金来源多元化。中央财政、地方财政要适当调整财政支出结构，提高农村社保资金支出比例，加大对农村社保资金的投入。中央财政、地方财政要明确各自责任和投资分配比例。农村社保看似复杂，事实上所占用的财政资源并不多。研究预测， 2020年我国政府将农村社保三项的总投入提高到 16880亿元不会对财政造成明显的压力。因此，农村社保事业不仅是可以推进的，而且我国的财政能力也足以承担起更高的支出水平。在加大政府财政支出的基础上，要争取资金来源多元化，除农民个人应缴部分外，还要广开融资渠道，多方筹措农村社保资金，可尝试借鉴福利彩票、体育彩票的经验，发行社会保障彩票，从社会广泛募集资金。

（三）建立健全农村社保基金的投资运营机制

加强对农村社保基金投资运营的监管，拓宽投资渠道，实现农保基金的保值增值。确保投资安全是实现基金保值增值与合理流动的前提条件，为减少投资风险，对可供运营的社会保障基金，政府务必实行更严格的管理，包括制定相应的规则，严格挑选优质的投资机构，严格控制投资的比例、领域和组合，建立健全投资决策、投资风险评估、资产管理和投资行为的监管机制，对投资过程实行严密监控，尽可能将投资风险降到最低限度。

（四）逐步完善农村社保基金发放机制

加强基金管理系统的信息化和农保队伍的素质化建设，保障农民的切身利益。一方面，建立科学完善的计算机网络信息管理系统，建立农民社会保障信息账户，将社会保障资金的缴纳、记录、核算、转换、支付及查询等服务都纳入计算机管理系统，避免 “层层搜刮 ”的可能性，提高基金管理机制的效率和决策的科学性。另一方面，配备充足的农村社保工作人员，通过业务培训等提升工作人员的业务素质和服务意识，并通过行政手段、法律手段加强对基金发放工作人员的监督。通过这两方面的努力，确保将养老金、救助金等社保资金足额顺利发放到农民手中，保障农民基本的生产生活，促进农业农村的可持续发展。

（五）逐步健全农村社保基金的监管机制

加强法制建设和制度建设，完善农保基金管理机制的行政监管措施、法定奖惩制度及社会监督体系。制定全国统一的基金管理政策和相应的法律监管条例，建立全国统一的基金管理办法和监管体系，形成以人社部为主导，部、省、市三位一体，部级调控监管、省级监管运营、市县级征收支付配合联动的基金监督管理体系，在权力分化的前提下，各部门相互独立、相互监督，实现对基金各项运行工作充分而有效的管理，保障农村社保基金在安全运营中保值、增值。与此同时，合理引导农村社会组织的建立与发展，建立健全农村社会监督体系，为农村社保基金管理机制的有效运行提供健康的制度环境。