周立：改革期间中国国家财政能力和金融能力的变化

内容提要：中国在经济和社会转型条件下，保持并强化国家能力十分必要。为了保持国家能力，改革开放以来，中国政府加强了对金融业的控制，促使其行使财政职能。这体现为：在动员资源过程中，金融业替代税收功能；在资源配置过程中，金融业替代财政功能。由此，导致了金融资源被异化为中央和地方政府的财政资金，金融业异化为“第二财政”。这种替代既有逻辑上的必然性―――渐进改革的必然要求，也有其现实上的不合理性―――财政功能和金融功能错位。中央政府和地方政府主导下的金融分割，造成了这一错位，只有进行金融制度建设，促进财政到位，才能使得金融归位。

关键词：金融发展/财政能力/金融能力/第二财政

中国正在进行经济和社会的双重转型，经济转型是要从计划经济向市场经济转型，而社会转型是要从乡村型农业社会向城市型工业社会转型。两种转型相互作用、相互配合，其后果很难预测。实际上，单是一种转型就是变化莫测的，人们亲眼目睹了前苏联和东欧的经济崩溃①。

转型过程中，政府的作用极其关键。因为一个有效的政府是经济与社会稳定发展的必要条件。政府既可通过提供公共物品、提高自身效率、纠正市场失灵，为市场经济活动起促进和补充作用，又可对经济和社会发展过度或缺少干预，而使社会经济活动陷入僵化或者无序状态。经济和社会转型过程本身会产生不稳定、不公平和不效率的事件，如果没有政府发挥稳定、协调作用，既不可能建立起按规则运行的市场机制，也不可能减少经济和社会发展的不稳定性，从而导致转型失败。

中国是世界上最大的发展中国家，又同时进行双重转型，因此面临的挑战是空前的。这需要政府有强大的动员和支配社会资源的能力，以提高经济效率，保持社会公平。本文从资金角度着手，将国家汲取社会资源的能力②分为财政能力和金融能力两方面，并通过对财政能力和金融能力的计算分析，解释中国金融业“第二财政”角色的形成及金融业发展中的政府作用。

一、迅速下降的汲取财政能力

反映国家财政能力的最主要指标有两个：一是国家财政收入占国民收入的比重；二是中央财政收入占国民收入的比重。前者反映了政府动员的社会资源占总的社会资源的份额，后者反映了中央政府动员的社会资源占总的社会资源的份额。

1.迅速下降的财政能力

按国际通用惯例，我们用不包括债务收入的财政收入占GNP 的比重来衡量分税制改革前后国家汲取财政能力的变化（见表1，同时我们也按1990年代中期前中国官方统计的包括债务收入的财政收入占GNP 的比重，计算出1992年之前的数据）。利用这种方法，我们看到1978-1996年期间，国家汲取财政能力由31.2%下降到了10.7%，下降到只有改革之始的1/3，达到建国以来的最低点。如果用弹性值法计算1978-1992年国家汲取财政能力的下降趋势，那么，1995年中国财政收入占GNP 的比重将下降到13.3%，2000年将下降到11.3%.但是，1994年开始实行的分税制改革，改变了国家汲取财政能力迅速下降的趋势。并在1996 年达到谷底后有所回升，2000年回升到了13.9%.但无论怎样，改革期间中国与世界上其他国家相比，国家财政能力低下、变化趋势相反。此点我们可以由表2看出。

表2衡量了中国与部分大国的中央汲取财政能力的变化。1980年，中央财政汲取能力为6.3%（即使按国际货币基金组织的算法，考虑中国的集权性质，单独将中国用国家汲取财政能力进行比较，25.67%的水平在世界大国中也只居于中等）。同时由于改革期间中央汲取财政能力的不断下降，到1995年已降至5.7%（国家汲取财政能力降至10.71%），不仅处于最低水平，与其他大国的中央财政能力相差更远。而且其他国家的中央财政能力总趋势都在上升，唯独中国在持续下降。与同期的工业化国家相比，中国的中央汲取财政能力只是这些国家的1/7到1/3.中国的财政已经成为一个名副其实的“弱财政”。

不仅国家汲取财政的能力在不断下降，财政收入的分配也越来越不利于中央政府。1990年代中期前，中央汲取财政能力急剧下降，中央财政收入与支出占比迅速下降。中央汲取财政能力由1978年的4.9%，一度曾上升至1984年的9.2%，此后伴随财政包干制度的实行，迅速下降到1993年的2.8%，不足1984年的1/3（见表1）。中央财政收入占比也从1984年改革初期最高峰时的405%，下降到1993年的22%，中央财政支出从1984年的 52.5%，下降到1993年的28.3%（见表3）。可见，财政包干制的实行，地方财力迅速扩大，中央财力不断下降，中央财政收入与支出占比在1990 年代前期皆下降到不足总财政收支的1/3，而IMF 估计，大多数国家中央财政占比在60%以上（如1996年法国为88%，德国63%，英国85%，美国59%，印度69%，巴西84%，墨西哥83%）。中国的财政收入与支出分配形成了“弱中央、强地方”的局面。

1994年分税制的实施，改变了中央财政能力持续下降的趋势，使得2000年的中央财政能力上升到了7.9%，中央财政收入占比上升到了52.2%，中央财政支出占比上升到了34.7%.但“弱财政”的局面并未改变。

2.不断弱化的财政功能

财政汲取能力，尤其是中央财政汲取能力的下降，大大削弱了政府提供公共物品和服务、重新分配收入、进行公共投资、维护社会稳定等基本功能。图1可见，1870年至今，在世界各国中央财政支出普遍上升的时候，中国的中央财政支出则在1960年代后持续下降。改革开放后，下降更为明显。财政支出的迅速下降，使得财政功能严重弱化。而弱化的财政功能，会使中央政府的合法性和整个改革进程，推向十分危险的境地。这体现在：财政功能的弱化，将难以维持现有制度的存在和有效运作，也会使政府失信于其对本国居民的承诺，这样就会弱化中央政府的合法性，降低政府的宏观控制能力，甚至不足以维持社会稳定和领土完整 ①。

以再分配政策为例，我们来看一下中央政府财政能力的弱化及其后果。改革前，中央政府曾在再分配方面起过关键作用。在地区差距和与地区差距相伴的收入分配差距上，曾经从富裕地区汲取大量财力转移到贫困地区。但是，1978年实行分散财政以后，中央汲取财政能力大大下降，中央财政的拮据，使得中央政府没有财力对全国资源进行再分配。表4列举了1978-1993年四个阶段中国30个省区财政盈余（或财政赤字）对GDP 的比例，并假设财政盈余省份将所有盈余上缴中央，而财政赤字省份则从中央政府那里获得补贴。我们可以看到，财政分权化时代中央财政转移支付能力是如何慢慢丧失的。

1978-1980年间，有一半以上的省市财政有盈余。有些省市的盈余额还相当大（如北京、天津、辽宁的盈余额在20%以上，上海更是高达51%），与此同时，另一半省市财政有赤字，由于有东部一些省市的财政盈余上缴作为充分的保证，中西部可以从中央政府得到补贴。有1个省市得到了占其GDP1/10 的补贴，有3个省市得到了超过其GDP1/5的补贴。

但是，财政包干制的弊端在改革开放后明显暴露出来，在分权化改革中，中央如果仍旧仰赖少数省市提供额外收入上缴中央进行重新分配，显然会挫伤地方的税收努力，最终导致越来越难以进行①。1980年代以后，财政盈余省份开始有意识地减少其税收努力，上缴中央的财政盈余开始缩小，这表现为，财政盈余省份大幅度减少，盈余省份中的盈余比重大幅度减小（见表5）。到了1990年代初，财政盈余省份减少到只有8个，盈余额最多的上海上缴中央财政也仅占其GDP 的8.5%了，经济发展最快的广东、浙江、江苏，其上缴中央财政也仅分别占其GDP 的0.4%、2%和14%.山东、安徽、河南、湖北、湖南、四川、甘肃等原来的财政盈余地区，相继转变成财政赤字地区。这样，富裕省份上缴中央财政的补贴大大减少，从而财政赤字省区得到的财政补贴也大大减少，中央政府进行财富再分配的能力严重削弱，使得不同地区之间人们的生活水平差异越拉越大，地区差距不断扩大。可以说，中国之所以要在1994年实行分税制，从根源上说是被中央日趋恶化的汲取财政能力的下降逼出来的。二、不断上升的汲取金融能力虽然财政能力迅速下降，财政功能严重弱化，但转型时期的中国政府还必须保持其应对各类政治、经济和社会挑战的能力。如何弥补丧失掉的财政能力，恢复弱化的财政功能呢？本文的解释是，中央和地方政府靠汲取金融能力的上升来弥补汲取财政能力的不足，靠金融功能的财政化来替代弱化的财政功能（周立，2002）。在动员金融资源（剩余）过程中，金融制度替代了一部分税收制度的功能，而在随后进行的金融资源配置中，它又进一步替代着财政制度的功能。货币发行收益和民间金融剩余①的收集，使得财政能力下降后，迅速由金融能力的上升得到弥补和强化。由此，金融业一直伴随经济改革而进行数量扩张，以雄厚的资金实力，有力地支持了中国的渐进式改革，并最终因改革次序与其他国家迥异，而带来了“中国之谜”②。

从俄罗斯等国家的改革经验看，转型时期中央财政能力下降的情况是普遍的，关键是要在中央财力下降后能找到补充措施维持现有政府、现有政策体系的存在和有效运作。不幸的是，俄罗斯在中央控制财政能力下降的同时，又丧失了金融控制能力，过快的金融自由化，使得资金大量外逃，政府也无法从金融业那里取得资金用于控制国家的宏观经济。而中国在财政能力下降的同时，迅速加强了对金融的控制能力，并且从中央到地方，都在强化这种能力。这使得税收征敛系统失效和能力下降后，迅速依托金融营业网点的行政化分布（胡鞍钢、周立，2001），重建了收集民间财富的能力。对散布在居民和企业的民间财富的收集，使得整个国家和地方政府通过控制金融系统，获得了经济建设，尤其是基础设施建设所需要的大量资金。金融控制能力的增强，迅速弥补了中央财政能力下降的不足，从而导致整个中国的宏观经济不致于失控。相反，俄罗斯则失去了控制。

1.持续上升的中央金融能力

仿照国家汲取财政能力的衡量方法，我们用国有银行存款占GDP 的比重和国有银行贷款占GDP 的比重两个指标来衡量国家汲取金融能力。前者表示中央政府可动用的金融资源规模，后者则表示中央政府实际上控制的金融资源规模①。前文已述，若从中央财政能力角度考虑，中国的确存在一个“弱政府”。而若从中央的金融能力上观察，中国却又存在一个“强政府”：将国家银行分拆，占据大部分金融市场；中央政府可以直接控制国有银行发放贷款。甚至还保持着通过金融手段对其他经济领域进行调控的强大能力，1993-1997年中的“软着陆”宏观调控即是最好的证明。中央政府在中央财政能力下降后，推行了纵向分割式的金融改革；为了获得建设资金，地方政府在投融资体制改革（拨改贷）后，强化了横向分割式的金融控制（周立，2002）。使得下降的财政能力由上升的金融能力加以补充。

表6显示，从中央政府可控制的金融资源规模上讲，国家汲取金融能力在改革开放后一直是在上升的。