路军伟 林细细：地方政府融资平台及其风险成因研究

内容提要：我国在财政体制上属行政集权下的财政联邦主义，在政绩合法性建设环境中，形成了强激励机制与软约束机制的制度安排，地方政府融资平台的建设和发展是这一制度安排下财政机会主义的产物；在国际金融危机背景下，中央政府的系列应对政策进一步加剧了原有制度安排的非均衡性，致使地方政府的财政机会主义泛滥，并在融资平台的建设上出现"井喷"，融资平台风险凸现；因此，化解融资平台风险的根本性措施应是改善制度环境、扭转现有制度安排的非均衡性并进行优化。

关键词：地方政府；融资平台；风险；财政机会主义

作者路军伟，山东大学管理学院，管理学博士；（济南250100）林细细，厦门大学财政系，经济学博士。（厦门361005）

*基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目（批准号：09YJC790171）。

一、问题的提出

2009年，在应对国际金融危机"保增长"的背景下，我国地方政府融资平台在数量上急剧增多，在债务融资规模上急剧膨胀，不但给金融系统造成巨大压力，而且也使本已令人头痛的地方政府债务问题雪上加霜，并给我国宏观经济运行增添了许多不确定因素。按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。从这个意义上讲，融资平台的债务是地方政府的或有债务。利用融资平台进行过度债务融资，将不断累积地方政府的或有财政风险，而这恰是Hana（1998）对"财政机会主义"的定义：过度积累或有财政风险的偏好。从这个角度看，地方政府利用融资平台公司进行债务融资的行为，是一种财政机会主义行为；而2009年融资平台在数量上的急剧增多，在债务融资规模上的急剧膨胀，则是地方政府财政机会主义泛滥的表现。

对此，我们不禁要问：（1）为什么我国地方政府会出现"利用融资平台举债"这一财政机会主义行为？（2）为什么我国地方政府的这一财政机会主义行为会在2009年短短一年内突然爆发并泛滥？为此，本文试图从财政机会主义的理论视角构建一个简单分析框架，探寻地方政府融资平台及其风险积聚背后的深层次原因，而这对于从根本上防范和化解融资平台风险具有重要的政策含义。

二、基于财政机会主义的简单分析框架

世界银行高级经济学家汉诺（Hana）1998年在"或有政府债务：藏于财政稳定性背后的风险"一文中提出了"财政机会主义"概念。她认为，政策制定者在短的政治任期内面临"财政赤字"等约束条件时，往往有通过预算外政策过度累积或有财政风险的偏好，以便隐藏政策成本。但汉诺并没有考察与分析"财政机会主义"的根源以及相关的制度安排等问题，而这才是财政机会主义为什么能够发生，以及在多大程度上发生的根本原因。

毋庸置疑，财政机会主义是机会主义的一种典型表现。而"机会主义"通常被置于制度经济学的语境之中，是制度经济学的一个前提性假设，是指在非均衡市场上，行动者追求收益内化、成本外化的逃避经济责任的投机行为（黎民等，2007）。机会主义产生的根源在于机会主义行为源于人的逐利本性，以及信息不对称和人的有限理性给机会行为存在提供了活动空间，前者是机会主义发生的主观动机，而后者是机会主义发生的客观条件。这可以通过一个简单模型：B =f（M ，O ）进行表示，其中B 表示机会主义行为，M 表示从事该行为的主观动机，O 表示从事该行为的客观条件，而M 与O 都与B 呈现正相关关系，也即主观动机越强，发生机会主义行为的可能性越大，客观条件越是充分，发生机会主义行为的可能性越大。因此，从这个意义上讲，财政机会主义的根源在于政府及其政策制定者有其独立的利益，①而由于外在制度设计与安排的不合理，其在追求这一利益过程中往往能够隐藏甚至转嫁成本与风险。

机会主义的普遍存在是制度设计与安排之根本原因，反过来说，制度设计与安排的不合理将有可能诱发和强化人的机会主义动机，并为其提供客观条件。因此，我们在考察财政机会主义为什么会发生以及在多大程度上发生时，除考察政策制定者本人的关键利益与动机以外，还需重点考察该行为发生的客观条件，也就是说，现有制度安排中是否为财政机会主义的发生提供了可能。为此，我们可以从激励机制和约束机制两个方面进行考察。其中，前者决定了政策制定者的主观动机及其结构，而后者则决定了政策制定者所面临的客观约束条件；当然，对这两者的考察与分析绝不能脱离其所根植的制度环境，因为，制度环境进一步对激励机制与约束机制形成影响，进而强化某种行为取向。以此为分析框架，本文试图探寻我国融资平台及其风险这一财政机会主义行为发生及泛滥背后的制度环境、激励机制与约束机制所存在的问题。

三、制度环境、制度的非均衡安排与融资平台建设

制度环境是一个广义的概念，本文中的制度环境是指激励机制与约束机制赖以产生和存在的外在因素，主要包括政绩合法性建设以及行政集权下的财政联邦主义。改革开放以来，我国的政绩合法性建设是在行政集权下财政放权改革中逐步实施和开展的。这使我国形成了一套由强激励机制和软约束机制组成的制度安排，这为财政机会主义的出现提供了可能。

（一）制度环境与强激励机制

自1978年改革开放以来，我国执政党实行了以经济发展为核心的政绩合法性建设，希望通过发展经济改善人民生活水平取得人民的支持与信任。在政绩合法性建设环境中，政绩已经被非常细致和明确地纳入干部考核与晋升制度中。与此同时，我国在政治上属单一制国家，行政权力（特别是人事任免权）主要集中在上级政府（直至中央政府），上级政府在下一级政府领导（尤其是"一把手"）的任免上拥有绝对的权威。这种行政集权的制度环境使我国对地方政府官员"晋升锦标赛"的激励机制得以有效推行。②

政绩合法性建设与行政集权使我国现有官员晋升激励机制具有这样几个特点：（1）形成了由上至下的逐级考核关系，也即上一级政府是下一级政府主要负责人（对应上文的"政策制定者"）政绩的考核者以及晋升与否的裁判者；（2）绩效考核的核心内容是经济增长和发展情况，比如GDP 增长水平等，周黎安等（2005）的经验研究表明，省级官员的升迁概率与省区GDP 的增长率呈显著的正相关关系；（3）在同一层级上，相对绩效是官员获得晋升的基础与前提。这种激励机制是一种典型的淘汰制，官员自下而上地逐级晋升，一旦在某一级别没有得到提升，就失去了向更高级别晋升的机会。另外，随着我国地方官员晋升激励强度的不断增加，如年龄限制、任期制等，各级地方政府及其主要负责任人更加注重追求短期政绩（尤其经济增长绩效）最大化，因为，如果不能在任期内做出绩效，他们就不能在短期内获得晋升，从而也就失去进一步晋升的机会甚至被淘汰。

这种"晋升锦标赛"的激励机制将关心仕途的地方官员置于强力的激励之下，于是他们极其热衷于打造"经济建设型"政府，且偏好通过实施"资源密集型"③工程（这类工程往往是"政绩工程"）的竞争策略，向上一级政府传递有效的政绩信号。一方面这类项目投入的巨额资金能够有效带动相关产业的发展，如水泥、钢铁、矿山等，产生经济学上的投资乘数效应，推动当地GDP 快速发展并增加就业机会；另一方面这些项目通常是城建类等基础设施工程，形象可见。但是"资源密集型"工程需要投入大量的人力、物力和财力，而这使地方政府主要负责人短期政绩最大化的努力常常陷入"资源稀缺"的窘境。因为，在行政集权下的财政放权改革中，地方政府（尤其底层的地方政府）财权和事权严重不平衡。

改革开放以来，我国逐步实施了财政放权改革，但需要注意的是这种财政放权改革是在行政集权的条件下进行的，其结果必然是各级政府在收入划分上"层层上收"，而在事权上则倾向于"层层下放"，越是底层的政府，财力越是紧张。

如1994年的分税制改革，其重要目的是扭转中央财政收入占国家财政收入比重下降的局面，改革重心是收入的划分，但并没有根据收入划分情况相应调整各级政府的支出责任。结果造成，地方财政收入占国家财政收入比例骤然下降，具体如图1所示；在支出方面地方政府则承担了大量的支出责任。这次改革导致地方财政的自给能力被严重削弱，如1997年我国省的财政自给系数为0.54，县的为0.5（王雍君，2000）。另外，由于体制转轨和一些历史原因，地方政府承担了大量"被动负债"，如养老金缺口、粮食企业亏损挂账等；而一些宏观政策的出台，如"普九"、取消农业税等（这类政策被俗称为"中央政府点菜，地方政府买单"），也进一步加剧了地方政府的财政压力。然而，地方政府的财政压力并没有合法的债务融资渠道予以释放，我国《预算法》第28条明确规定：地方各级按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府财政债券。

一方面强力晋升激励机制要求短期内做出政绩，而另一方面可利用的财力资源非常有限，可以说我国地方政府（尤其县市级政府）是在"压力型"环境中运行的（马骏等，2005），而这一压力必然增强其突破约束从预算外攫取资源的财政机会主义动机。

（二）制度环境与软约束机制

在我国行政集权的环境中，地方政府是典型的"向上负责"的政府，这使得除直接上级政府以外的其他主体对地方政府财政行为的约束力较差。具体来说，在我国现行体制下，外部约束主体的约束意愿和约束能力往往无法同时具备，④造成约束机制软化。

在我国，对地方政府财政行为约束的主体包括：中央政府、直接上级政府、债权人以及社会公众等。我们可以从约束意愿和约束能力两个维度对外部主体的约束力加以分析。具体如图2所示。从约束意愿维度来看，中央政府和债权人的约束意愿最强，因为中央政府的角色决定了它是一切风险的最终承担者，而债权人则是最直接的利益相关者；但对于中央政府而言，由于地方政府数量众多以及信息不对称等原因，它不可能有足够的精力对各级地方政府的财政行为进行监督和约束，取而代之的是抽查的方式，或委托下级政府对辖区内的各级地方政府进行约束；⑤对于债权人而言，由于地方政府在其辖区内的绝对权威以及大量的非制度性规则的存在，它不可能对地方政府的财政行为进行有效的约束。从约束能力维度来看，直接上级政府对下级政府财政行为约束能力最强，因为政府官员的考察、提拔、去留和待遇都取决于直接上级部门的决策。但是，由于行政集权下激励机制的同构型，上下级官员在目标上容易达成一致性，因此其约束意愿往往较弱。

对于辖区的公众而言，政府突破约束机制从预算外攫取资源实施"资源密集型"工程，往往符合他们的利益，且容易导致"财政幻觉"，降低甚至消除他们的约束意愿，当然，即使他们有约束意愿，其约束能力也很低。

不仅如此，在财政放权改革中，地方政府财政透明度的改革仍然没有提上日程，这在很大程度上造成了地方政府与外部约束主体之间的信息不对称。首先，我国地方政府尚没有建立一套有效的信息（预算、会计）披露机制，地方政府与上一级政府以及其他利益相关者（辖区内社会公众、债务人等）之间存在着信息不对称，事实上，无论是上一级政府还是其他利益相关者都难以对其进行有效约束；其次，现有预算会计信息系统（这一系统也并不对外公开）都是建立在现金制的基础之上，无论是赤字还是债务都能轻而易举地被技术性规避。地方政府财政的不够透明，既降低了外部主体的约束能力也减弱了他们的约束意愿。

总而言之，在行政集权的财政联邦主义环境下，外部有效约束主体的缺失以及财政不透明所带来的信息不对称，造成了约束机制的软化，为地方政府从预算外攫取资源这一财政机会主义提供了客观条件。

（三）财政机会主义行为：融资平台建设

我国现行制度环境下，强激励机制和软约束机制的同时存在，既为地方政府的财政机会主义提供了主观动力也提供了客观条件。这也是为什么尽管法律明令禁止，但我国大多数地方政府长期存在着隐性赤字和大规模债务⑥的根本性原因。然而，通过预算外攫取资源的财政机会主义的表现形式是多种多样的，比如拖欠、摊派、担保、"钓鱼工程"等，