李安安：金融资源配置中的地方政府竞争及其法律治理

本文发表于《人大法律评论》2016年第3辑，曾获中国经济法学研究会青年优秀论文一等奖。

摘要：地方政府基于“弱财政与强金融”的制度变迁背景全方位嵌入金融资源配置及由此展开的激烈竞争，构成了我国转型时期金融控制的重要面向。“地方政府公司主义”为地方政府竞争的金融法解释提供了自洽的法理分析范式，CBS则为地方政府竞争的金融法解释提供了独特的制度分析框架。地方政府竞争既是促进经济增长的主导要素，又是诱发社会问题日趋严重的关键肇因，其治理难题的背后隐含着权力与资本交织进化的制度逻辑。治理地方政府竞争需要实现从政策治理到法律治理的转型，并需要从资本自由流动规则的法律确立、区域金融的合作与协调、司法的“去地方化”与“去行政化”等方面进行制度回应。

关键词：金融资源配置  地方政府竞争  法律治理

近年来，全国各地竞相设立贵金属交易所、文物交易所等各类金融交易场所，想法设法吸引银行、证券、保险、基金、期货等金融机构入驻，千方百计推动本地企业上市融资，一场围绕区域金融中心的争夺战更是在30多个城市如火如荼地展开。尽管这些行为可以从“社会市场经济之父”艾哈德所提出的“来自竞争的繁荣”这一经典论断中获取合理性解释，但实践运行却出现了诸多悖论，如贵金属交易所和文物交易所几乎成为价格操纵、过度投机、挪用交易资金甚至与客户对赌交易的代名词，上市公司则沦为地方政府官员利益输送的通道。乱象丛生的背后，反映出金融资源配置中地方政府竞争的制度逻辑。目前，学界关于地方政府竞争的研究主要是置于财政税收语境下展开的，金融资源配置语境下的地方政府竞争及其法律治理处于文献及话语缺失状态。本文旨在厘清社会转型时期金融资源配置中地方政府竞争的制度面向，推动地方政府竞争从政策治理到法律治理的治理转型，并为金融资源配置指明走向良性制度竞争的法治路径。

一、弱财政与强金融：地方政府对金融资源配置的嵌入

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。作为现代化的一个全新维度，国家治理体系和治理能力现代化可以从王绍光、胡鞍钢1993年合著的《中国国家能力报告》中找到其思想肇端。在这部影响深远的论著中，作者富有洞见性地将国家能力划分为汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力，并认为汲取财政能力是国家能力的核心，是国家实现其他能力的基础。在后来的发展中，王绍光教授进一步将汲取能力与强制能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力一道视为“基础性国家能力”。财政与金融作为收入再分配的主要手段，二者的搭配状况很大程度上决定了一个国家汲取能力的整体格局。与其他转型国家相比，我国自改革开放以来的经济制度变迁是在“弱财政与强金融”的背景下进行的，即在财政下降的同时保持价格水平稳定和金融的高速增长，取得了被麦金农等学者称之为“中国之谜”的巨大成功。众所周知，晚近30余年来，随着市场化改革的深入推进，计划经济体制的隐性税收机制逐渐解体，国民收入结构从“集财于国”向“藏富于民”转变。为了获取日益分散的金融资源与金融剩余以弥补随改革而出现的国家财政能力的迅速下降，可供国家选择的制度安排主要包括两种：一是（显性）税收制度，二是金融制度。毋庸讳言，中国迄今为止一直没有找到通过税收制度来获取金融剩余的有效途径。于是，通过金融制度聚集金融剩余和控制金融资源，成为国家提高汲取能力的优选路径。具体而言，政府通过对金融组织、金融市场、金融开放及国有金融机构等进行金融控制，依托国有银行的信用垄断地位对居民部门金融剩余进行动员，再利用利率管制、信贷倾斜、资金供给及证券市场准入等手段为公有经济部门提供了强大的资金支持与租金补贴。在动员金融剩余的过程中，金融制度替代了一部分税收制度的功能，而在随后进行的金融资源配置过程中，金融制度又进一步替代了财政制度的功能。事实证明，这种替代既是促使以往改革成功的关键，又是导致未来改革陷入困境的根源。

学界普遍认为，金融是一种资源，是一种稀缺资源，是一国最基本的战略资源。从资源配置的功能看，金融资源既是一种具有自身配置功能的资源，又是一种对其他资源具有再配置功能的资源，集权利资源与战略资源于一身，这是金融资源区别于其他一切自然资源、社会资源的最基本特征。金融资源的这种双重特性再加上其本身的稀缺性，决定了围绕着金融资源占有和控制的金融竞争生成的必然性。由于金融是现代经济的核心，金融竞争自然构成了现代经济竞争的核心。对于我国地方政府而言，获取金融资源的状况很大程度上决定了其经济发展的水平。尤其是伴随着中央与地方之间分化权改革的深入推进，地方政府事权扩张的同时财权却没有相应的增加，事权与财权的不匹配决定了对金融资源的争夺日益成为地方经济和社会发展的一个核心性、主导性变量。由于金融资源主要指向的是金融资金、金融机构和金融制度，地方政府对金融资源配置的“嵌入”实际上是通过对金融资金资源、金融机构资源和金融制度资源的“混合配置”来实现的。金融资金资源在具体形态上表现为股权资金、债权资金、保险资金等，地方政府通过扶持本地企业上市融资、通过融资平台筹借信贷资金和发行城投债等构成了聚集金融资金资源的主要方式。金融机构是一种组织资源，其特殊性不仅在于配置使用权，还具有派生金融资源和再生产金融工具的能力。由于我国的金融组织体系是以国有商业银行为主导，国家凭借作为国有银行的投资主体以及银行信用的高度垄断来控制全社会的金融资源，有意识地维持整个银行体系市场结构的垄断性和产权结构的单一性。尽管如此，地方政府完全可以借助行政权力影响甚至控制国有商业银行地方分支机构的信贷资源投放，银行也在事实上承担起地方政府发展经济的最重要财源角色。除此之外，地方政府热衷于设立信托投资公司、证券公司、保险公司、金融租赁公司、小额贷款公司、融资性担保公司等金融机构，作为地方政府干预金融的依托和获取金融资源的通道，尤其是信托投资公司，其“主要职责是充当政府对外融资的窗口，为地方在银行信贷计划外筹措建设资金”。正是由于地方政府与信托投资公司之间“剪不断、理还乱”的关系，才有了后来的信托业一次又一次的整顿。金融制度资源是由产权制度、法律制度、政治制度以及非正式制度等构成的金融支持和保障系统，对于金融资金资源和金融机构资源发挥着产权界定、权利交易、争端解决等制度供给功能。地方政府对金融制度资源配置的影响往往是通过金融制度环境的塑造体现出来，透明的金融制度规则、健全的金融基础设施、完备的金融司法体制均是提升地方金融竞争力的重要因素，正如第三代金融发展理论所认为的那样，良好的制度是实现金融持续发展的关键。长期以来，正式制度在金融制度资源配置中的角色比较受关注，非正式制度在金融制度资源配置中的功用时常被忽略。艾伦与盖尔曾经提醒人们：“中国如何为惊人的经济增长融资？从正式金融与非正式金融两方面理解中国的金融系统是一个关键的研究课题。”随着“浙江模式”的兴起，非正式制度在塑造地方政府制度竞争方面的巨大威力开始受到人们的关注。如冯兴元教授将“浙江模式”的本质视为一种市场解决模式、自发生成发展模式和自组织模式，并认为要实现这一模式的扩展，需要回归和重续晚清时期文化传统中已经出现的近代化因素，即“市民社会”、“地方自治民主”、类似于韦伯“新教伦理”的重商重工伦理观等。上述三个层次的金融资源配置并不是割裂的，而是相互联系、相互渗透、有机协调的统一整体。可以说，地方政府对于金融资源配置的全方位“嵌入”构成了转型时期金融控制的重要面向，也折射出地方政府竞争的金融生态基本图景。

二、理论范式与制度框架：地方政府竞争的金融法解释

“弱财政与强金融”作为我国转型时期的一个结构性特征，已经形成了强烈的路径依赖，由此导致地方政府围绕金融资源配置的竞争将是一个普遍而持久的社会现象。随着“金融工具观”向“金融资源观”的转变，金融资源的重要性愈发突出，金融资源配置已经演变成金融法的核心概念范畴之一，这意味着金融法应当对金融资源配置语境下的地方政府竞争作出理论解释及制度评价。事实上，学术界已经就地方政府竞争提出了不少理论分析范式，如“地方政府公司主义”范式、“地方发展型国家”范式、“地方企业家型国家”范式、“地方寻租型国家”范式、“竞争型政府”范式等。尽管这些理论分析范式主要是在经济学或政治学的场域中运用，但完全可以通过创造性转化的方式在金融法的理论空间中获得自足性证成，尤其是“地方政府公司主义”范式。“地方政府公司主义”这一概念最早由美国学者戴慕珍提出，用来描述地方政府以经济利益最大化为指向的行为特征。具体而言，该行为特征主要表现在地方政府的“公司化”和“谋利性”上，即地方政府将企业发展纳入到公共治理中，为企业发展提供经济和政治后盾，同时对企业施加其影响力和控制权，政府与企业之间是互利关系，各级执政党、政府和企业组成了利益共同体，并以利益最大化为目标。在这样一种模式之下，地方政府似乎是一个从事多种经营的实业公司，官员们则像一个董事会成员那样行动。在配置金融资源的过程中，地方政府往往以层层加码、不计成本的目标为主要导向，以全体动员、全民动员为基本的执行方式，以检查评比、奖励惩罚为主要的激励手段。这种“锦标赛体制”式的金融资源配置模式无疑符合金融效率的价值取向，但有悖于金融公平的价值诉求，这是因为地方政府的“公司化”意味着地方政府权力的市场化，衍生出投资行为越位、经济角色错位、公共产品供给缺位等诸多权力异化现象，民生保障被淹没在财富增加的发展之中，偏执于“发展型政府”而非“服务型政府”的定位使得地方政府遗忘了提供公共服务才是公权力的本质所在。“地方政府公司主义”形成的一个重要动因来自于金融分权化改革，即从中央政府集中分配金融资源到中央与地方共同配置金融资源。从理论上讲，分权可以推动经济发展，其逻辑在于：通过分权引入一个地方竞争的全国性政策市场，在这个市场平台里，地方政府通过改善地方经济政策与市场环境来赢得竞争。但在实际运作中，为了最大限度地获取和支配金融资源，地方政府竞相利用政治影响向金融机构施加压力，竞相创设旨在为其提供融资服务的金融机构以强化控制金融资源的权力，导致的结果是地方分支银行对地方政府一定程度的实际隶属，各类金融机构受制于地方压力难以实现资金的跨地区流动，金融资源的地方分割状态日趋明显。金融分割与金融抑制、金融排斥一道构成了我国金融改革与发展的主要障碍，如何从金融分割走向金融一体化、从金融抑制走向金融深化、从金融排斥走向金融包容将是未来很长一段时期内金融法理论研究与制度实践的核心命题。

按照诺斯的观点，制度是理解历史的关键，制度的变迁是理解历史变迁和国家兴衰的一把钥匙。从制度经济学的意义上讲，地方政府竞争的金融法解释不能仅仅停留在理论范式的阐释上，还应从制度规范上探究地方政府竞争的深层蕴涵。本文认为，吴志攀教授提倡的CBS金融法研究范式为这一认知努力提供了可能性载体。CBS是公司（Company）、商业银行（Bank）和证券（Security）的首字母缩写，CBS研究范式强调从公司治理、商业银行、资本市场、法律制度“四位一体”的多元系统中“找出中国版的规律”。该研究方式突出了公司本位，